Глава 13Законы гуманности
Власть решать, кто является сувереном, будет обозначать новую суверенность…
Государственная суверенность, в ее самом базовом смысле, ныне определяется заново – и в немалой мере силами глобализации и международного сотрудничества. Государства сегодня воспринимаются как инструмент на службе у своего народа, а не наоборот. В то же время индивидуальная суверенность, под которой я понимаю фундаментальную свободу каждого индивида, закрепленную в Уставе ООН и последующих международных договорах, значительно расширилась благодаря обновленному представлению о правах человека. Перечитывая Устав ООН сегодня, мы сильнее, чем когда-либо ранее, осознаем, что ее цель – защищать отдельные человеческие существа, а не тех, кто их притесняет.
«Бог дал тебе страну как колыбель и человечество как мать, – писал когда-то Мадзини. – Нельзя любить свое отечество, если ты не любишь свою мать». Его идея о фундаментальной совместимости национального и интернационального легла в основу идеи сообщества наций. Сначала Лига, а затем ООН должны были способствовать мироустройству, при котором демократическая политика гарантировала соблюдение прав человека внутри государства, а международные организации наблюдали за их сотрудничеством на международном уровне. Однако, конечно, демократия как таковая никогда не была критерием членства в ООН, да и сам Устав, по словам Кофи Аннана, является весьма неоднозначным документом, обязывающим государства соблюдать права и свободы человека и одновременно равенство «наций больших и малых», а также принцип мирного сосуществования стран как «добрых соседей». В 1945 г. в политике доминировал принцип государственной суверенности. Однако к концу холодной войны стало ясно, что идея о взаимной совместимости национализма и интернационализма не всегда себя оправдывала: страны – члены ООН могли терроризировать собственное население и провоцировать правовые и гуманитарные катастрофы, угрожавшие миру на планете. Новый и более обусловленный подход к суверенности, проявившийся в ходе революции в сфере прав человека в 1970-х гг., распространился теперь и в ООН, став инструментом новой цивилизующей миссии, которая, как и предыдущая, из которой она выросла, использовала преимущественно язык международного права и призывала к всеобщим моральным ценностям, чтобы утвердить собственную легитимность[479].
Пожалуй, ключевой особенностью «Нового мирового порядка», возникшего после Второй мировой войны, стало то, что он не был прикрытием для образующихся военных коалиций (война в Персидском заливе стала с этой точки зрения исключением), а знаменовал беспрецедентное расширение полномочий ООН в гуманитарной сфере. Ее официальные представители, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью, устанавливали порядок в Косове, Южном Судане и Восточном Тиморе. Они уже не были просто миротворцами в исходном смысле, заботящимися о беженцах и поставляющими продовольствие; они могли производить аресты, отменять или оспаривать выборы. Они также участвовали в государственном устройстве: Совет Безопасности после 1989 г. направил, по меньшей мере, в 12 государств свои миссии, задачей которых была помощь в составлении новых конституций; еще 15 или более стран получили предложения о такой помощи. В ходе этого процесса пересматривались основные политические концепции ООН: суверенность больше не рассматривалась как абсолютная. Тренд, проявившийся между 1945 и 1970 гг., когда больший вес придавался суверенным правам, а не индивидуальным свободам, обращался вспять, притом этот разворот пошел гораздо дальше, чем просто надзор за соблюдением индивидуальных прав и свобод. На кону теперь находились права целых народов. После возникновения так называемой «обязанности защищать», а затем доступа к службам заново учрежденного Международного уголовного суда ООН вплотную приблизилась к реализации представлений Хаммаршельда о ней самой как международной исполнительной власти[480].
Выраженная языком самоочевидных моральных истин и старинной христианской доктрины справедливой войны, идея о приоритете прав человека над правами государства скрывала тем не менее сложные политические вопросы. Гуманитарная интервенция – иными словами, война – подтверждала обусловленность суверенности и тем самым ослабляла строгость военных законов, давая войскам ООН (и в еще большей мере силам других альянсов, в частности НАТО, действующих вне рамок ООН) большую свободу от международного права, чем когда-либо ранее. Для критиков «обязанность защищать», доктрина, разработанная в основном как реакция на конфликты в Африке, выглядела как возрождение идеи XIX в. о разных стандартах суверенности для цивилизованного и нецивилизованного мира. Призывы к морали маскировали острый политический характер как «обязанности защищать», так и Международного уголовного суда. Новый гуманитаризм стал самой амбициозной со времен Второй мировой войны попыткой вернуться к языку морали в международных отношениях, однако именно по этой причине он продемонстрировал пределы – этические, политические и практические – подобных мер.
В декабре 1988 г., когда холодная война вступила в завершающую фазу, Генеральный секретарь ООН Хавьер Перес де Куэльяр отправился в Осло на вручение Нобелевской премии мира – он должен был получить ее от лица миротворческих миссий ООН. В период, когда он уже видел свою организацию в новой роли, было, по его словам, особенно удивительно наблюдать за вкладом ООН в мирный процесс в такой форме, какой не могли предвидеть ее организаторы. В Уставе не говорилось ни слова о миротворчестве, и эта концепция возникла только благодаря Дагу Хаммаршельду в 1956 г., во время Суэцкого кризиса. После кризиса в Конго в начале 1960-х гг. аппетит к дальнейшим миротворческим операциям у ООН утих. Однако, несмотря на это, к 1988 г. солдаты из 58 стран под флагом ООН поддерживали мир в разных точках планет. В своей нобелевской речи де Куэльяр прославлял эти достижения и новую роль ООН как мировой сдерживающей силы на службе мира, справедливости и закона:
Процесс, который мы называем миротворческим, задействует солдат как проводников мира, а не инструменты войны. Он вводит в военную сферу принцип ненасилия. Он дает достойную альтернативу конфликтам, способ ослабить напряженность, чтобы прийти к решению путем переговоров. Вооруженные силы ныне применяются не для того, чтобы разжигать войны, не для того, чтобы одна страна доминировала над другой, не в интересах какого-либо правительства или группировки, а для предотвращения конфликтов между народами… В нашей борьбе за дело мира и справедливости миротворческие операции играют жизненно важную роль. В некотором смысле они являются аналогом гражданской полиции в процессе развития мирных, законопослушных национальных государств. Миротворчество, уже доказавшее свою состоятельность в 15 операциях по всему миру, поможет нам преодолеть границу, отделяющую мир международных конфликтов и войн от мира, в котором соблюдаются международные законы, где разум торжествует над воинственностью и обеспечивает справедливость.
Фактически же при активном участии президента Буша-старшего миротворческая миссия ООН быстро привела организацию на второе место в мире по использованию вооруженных сил – после самих США. Миротворческие акции в Мозамбике, Эль-Сальвадоре и Камбодже стали новым видом правозащитной деятельности; они способствовали переходу от войны к миру, обеспечили поддержку беженцам и тем, кто был вынужденно переселен внутри страны, а также восстановили политическую стабильность. В 1970-х гг. было проведено еще три миротворческих операции, а далее ни одной вплоть до 1988 г. Однако в 1990-х гг. их количество подскочило до 38. Между 1987 и 1994 г. число миротворцев в синих касках выросло с 10 тысяч до 70 тысяч, а их бюджет вырос с 230 миллионов долларов до 3,6 миллиарда, превысив общий операционный бюджет всей ООН. Совет Безопасности подталкивал ООН к тому, чтобы признать свою эффективность в новой мировой роли[481].
В корне этой ситуации лежала проблема так называемых «недееспособных государств». Этот термин, кажущийся несвоевременным в эпоху, когда государство становилось все более популярным (их количество увеличилось в четыре раза со времен Второй мировой войны), был проблематичным с нескольких точек зрения. Он игнорировал тот факт, что, как показало разделение Польши в XVIII в., многие империи, одерживая победу над той или иной страной, просто оправдывали ее раздел якобы плохим управлением, осуществлявшимся на ее территории. Вся история Европы XX в. была историей того, как государства – Австро-Венгрия, Пруссия, СССР – распадались, а им на смену приходили другие. Однако это были не те случаи, которые сторонники данного термина имели в виду: они говорили о бывшем колониальном мире, по-прежнему терзаемом нищетой и этническими конфликтами, и, прежде всего, о путях, которыми он может вызывать международную нестабильность, провоцируя массовые потоки беженцев, голод или (после 2001 г.) давать пристанище антизападным террористическим группировкам. К 2002 г. этот термин был включен в Стратегию национальной безопасности США, и министр иностранных дел Британии Джек Строу, выступая сразу после вторжения в Ирак, упомянул атаки 11 сентября, назвав их причиной, по которой предупреждение недееспособности государств и восстановление тех, которые уже недееспособны, является стратегическим императивом нашего времени