Все началось десятилетием ранее, когда Совет Безопасности расширил концепцию «угроз миру», «излишне своевольно», по мнению даже симпатизирующих комментаторов, интерпретировав Устав; теперь список угроз включал также «невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической сферах»[483]. Далее произошли события в Сомали. В резолюции, которую британский дипломат Дэвид Хэнней назвал «самым невероятным документом, подписанным после холодной войны в ООН», Совет Безопасности разрешал вступление в страну вооруженных сил в декабре 1992 г. по причине «масштабов человеческой трагедии». Такая формулировка была еще в новинку, но положила начало тенденции: в следующем году Совбез разрешил интервенцию на Гаити, также по причине того, что ситуация требовала «исключительной реакции»[484].
Однако понятие гуманитарной интервенции чуть было не исчезло, еще не возникнув, поскольку фиаско в Сомали отбило у США вкус к миротворческой деятельности на весь остаток десятилетия. Коалиция под предводительством Соединенных Штатов поначалу действовала весьма успешно, однако далее удача оказалась не на их стороне, и 25 тысяч тяжело вооруженных американских военных вышли из страны так быстро, что новые силы ООН оказались укомплектованы лишь на треть. Ситуацию осложнило еще и то, что часть американских подразделений осталась в регионе и в октябре 1993 г. напала на войска сомалийского командира Мохаммеда Айдида после того, как те сбили два американских вертолета, – в результате погибло 18 солдат и сотни мирных жителей Сомали. Смерть последних не вызвала политического резонанса, а вот самый большой урон, понесенный США со времен войны во Вьетнаме, вызвал – и еще какой. Администрация Клинтона обвинила в этой потере ООН – несмотря на то, что силы нападавших находились под американским командованием, поэтому антиооновские настроения в республиканском Конгрессе в 1994 г. усилились, а приостановка финансирования со стороны США угрожала подорвать миротворческие операции до конца десятилетия. Акт о восстановлении национальной безопасности США резко ограничивал использование американских войск под командованием ООН[485].
Последовавшие далее трагедии в Югославии и Руанде, в результате которых в Югославии погибло более миллиона мирных жителей, а в Руанде более 800 тысяч, подчеркнули ограниченность влияния ООН в отсутствие американской поддержки. Генеральный секретарь Бутрос Бутрос-Гали стремился сохранять беспристрастную позицию ООН, ставшую настоящей мантрой миротворческого процесса, и избегать вовлечения в другие гражданские войны. С этой целью он передал оперативные полномочия своему специальному представителю на Балканах, японскому дипломату, не склонному к риску, сохранив за собой право отдавать приказы о военных налетах. Когда Запада достигли новости о тюремных лагерях, устроенных сербами в Боснии, и об обстрелах ими Сараево, пассивность ООН вызвала широкую критику. Геноцид в Руанде, внезапно разразившийся в апреле 1994 г., стал еще большим фиаско. Миротворческая миссия ООН только что прибыла в Кигали, чтобы способствовать переговорам о прекращении огня, однако в ее распоряжении было всего три небольших батальона, которые никак не могли препятствовать геноциду народа тутси, развязанному правительством. Беженцы хлынули через границы, сотни тысяч мирных жителей были убиты в ходе самого масштабного геноцида со времен Второй мировой войны. Контингент ООН пришлось расширить, однако было уже слишком поздно: РПФ взяла страну под контроль, положив убийствам конец[486].
Только после того как конфликт в Югославии дошел до той точки, когда начал угрожать западному престижу, политики изменили свое мнение. Летом 1995 г. примерно 15 тысяч боснийских мусульман было расстреляно боснийскими сербскими боевиками в анклаве Сребреница, где они находились под защитой нидерландского батальона ООН. После этой трагедии командующий УНПРОФОР в Боснии вместе с представителем ООН, отвечавшим за миротворческую деятельность, неким Кофи Аннаном, наконец согласились разрешить использование вооруженных сил против боснийских сербов. Бутрос-Гали, до этого препятствовавший такому решению, находился далеко; Аннан же интервенцию поддержал. Американцы, британцы и французы также высказались в ее пользу, поскольку теперь рассматривали сопротивление сербов как угрозу престижу их собственных войск. Все закончилось очень быстро. В течение нескольких месяцев силы быстрого реагирования НАТО сняли осаду с Сараево и усадили сербов за стол переговоров.
Рассерженная упорством Бутроса-Гали посол Америки в ООН Мадлен Олбрайт начала на него охоту. Впервые Генеральный секретарь, претендовавший на второй срок, не получил такой возможности. В администрации Клинтона была разработана операция «Восточный экспресс», которая должна была этому помешать. Так и не собрав достаточного количества голосов, Америка, единственная из всех членов Совета Безопасности, наложила вето на его кандидатуру. Она уже выбрала Кофи Аннана в качестве преемника Бутроса-Гали. События в Боснии подорвали репутацию последнего, зато подтвердили, что Аннан готов к применению силы и больше прислушивается к голосу Вашингтона. Под его руководством возникли более тесные взаимоотношения между США и офисом Генерального секретаря, которые далее легли в основу нового гуманитаризма[487].
Босния и Руанда показали, что иногда миротворцы ошибаются, нейтралитет означает соучастие в преступлении, а интервенция – единственный способ ему помешать. Наложив эмбарго на поставки оружия обеим сторонам конфликта, «миротворцы» ООН не дали боснийцам защищаться и пресекли все попытки одержать победу над сербами. Провал ООН в Руанде раскритиковали в своих книгах Саманта Пауэр и Дэвид Рифф в США и Майкл Игнатьефф в Британии. Воспитанные на уроках холокоста, они ощущали исторический вес момента и необходимость действовать перед лицом геноцида. Произведения польского еврейского ученого Рафаэля Лемкина, впервые использовавшего этот термин полвека назад, снова оказались в центре внимания. Молодой политик из Лейбористской партии Тони Блэр рассказывал, что после того как он посмотрел фильм Спилберга о холокосте «Список Шиндлера», у него пропало всякое желание заниматься внешней политикой. Улетая из осажденного Сараево, будущий заместитель Кофи Аннана Марк Мэллох Браун спрашивал себя, как «подкрепить традиционный гуманитаризм агрессивной политической позицией, чтобы противопоставить его конфликтам и тем самым найти решение проблемы»[488].
Что же все это означало для ООН и существующего уклада в международных делах с его упором на работу через государство? «Больше никогда» – таков был главный вывод. Однако в начале 1990-х гг. сама ООН являлась частью проблемы. Как отмечали многие обозреватели вскоре после ее основания, даже если бы она существовала в нацистскую эру, то не смогла бы вмешаться во внутренние дела Германии, так как не имела для этого законных оснований. Стремление всего растревоженного поколения избежать сползания к массовым убийствам, таким образом, шло вразрез с самой структурой ООН. Лишенная собственных вооруженных сил, оказавшаяся заложницей противоположных точек зрения у членов Совета Безопасности, плохо подготовленная к быстрому реагированию на агрессивные действия со стороны государства, ООН не оправдала ожиданий сторонников интервенционного подхода. Однако последние хорошо понимали, что ООН не была автономным действующим лицом. Бутрос-Гали ничего не предпринял в Боснии, потому что Вашингтон, Лондон и Париж не проявляли желания действовать.
Когда в Югославии разразился новый кризис – на этот раз в автономной провинции Косово – интервенционисты взялись за дело. Мадлен Олбрайт к тому времени сменила Уоррена Кристофера на посту госсекретаря при Клинтоне. Активно выступавшая за применение вооруженных сил с целью поддержки морального лидерства США в мире, за год до этого она в телевизионном интервью назвала США «незаменимой страной». «Если мы применим силу, то это потому, что мы – Америка, – сказала она. – Мы высоко держим голову и смотрим дальше в будущее, чем другие страны»[489]. Она раскритиковала генерала Колина Пауэлла за его невмешательство и нашла союзника в лице британского премьер-министра Тони Блэра, решимость которого сражаться за правое дело представляла разительный контраст с осмотрительностью его предшественника, Джона Мэйджора. В апреле 1999 г. Блэр в Чикаго произнес речь. «Все мы сейчас интернационалисты», – заявил он. Глобализация привела к трансформации в политике и национальной безопасности, равно как в экономике, защита прав человека за рубежом теперь влияет на внутреннюю безопасность и требует институционной реформы, а также новых правил международных отношений. «Мы являемся очевидцами зарождения новой доктрины международного объединения», – утверждал Блэр. По его мнению, Америка должна была возглавить мировые демократии в деле распространения либеральных ценностей, потому что победа над злом обеспечит безопасность для всего мира. Что касается Олбрайт, она не собиралась допускать повторения Боснии в свой срок на посту госсекретаря и была полна решимости предупредить любые новые этнические чистки со стороны сербов активными действиями – при поддержке Совета Безопасности или без нее. Она знала, что в Совбезе ее доктрина вызвала сильное сопротивление. Аннан ее поддерживал (он произнес страстную речь в пользу интервенционизма, написанную его английским секретарем, и отказался осудить натовские бомбардировки, когда они произошли), однако Совет Безопасности оказался в тупике. Олбрайт, как и Тони Блэра, это особенно не смутило: оба считали, как и многие поколения британских и американских либералов до них, что институты – это политические инструменты для достижения моральных целей. Если ООН не дает добро, интервенционисты обойдутся без нее. Несмотря на мощную оппозицию со стороны России и Китая (китайский представитель назвал операцию «серьезным нарушением Устава ООН и принципов международного права»), НАТО весной 1999 г. без одобрения Совбеза начала бомбардировки сербов. Таким образом, группа западных держав перешла на позицию, подразумевавшую, что защита прав человека для них важнее не только суверенного статуса государства, но, при определенных обстоятельствах, даже власти самой ООН, если та пока не принимает этих новых норм