Обусловленное отношение к ООН часто наблюдалось у ее самых горячих сторонников. Поскольку они рассматривали организацию как способ достижения высшей моральной цели, всегда существовала возможность, когда ООН не оправдывала ожиданий, обратиться к другим инстанциям в целях сохранения духа интернационализма. Интеллектуалы, такие как Альфред Циммерн, так же относились в 1930-х гг. к Лиге Наций, а затем к ООН в эпоху холодной войны: если организация не могла действовать во имя добра, находились другие, кто был к этому готов. Так рассуждал и Дин Раск в конце 1940–1950-х гг. По мере того как новое поколение американских глобалистов утрачивало иллюзии относительно ООН, они присоединялись к данной позиции и начинали рассуждать об «альянсе демократий», будь то в рамках ООН или вне ее. Еще в 1980-х гг. такую позицию пытались навязать Картеру члены Коалиции за демократическое большинство, прародительницы будущего неоконсерватизма. Через 20 лет Мадлен Олбрайт в Варшаве заявила о создании «Сообщества демократий», а еще четыре года спустя закрытое объединение демократий возникло и в ООН. (Оно существует до сих пор: на момент написания книги в нем председательствует Монголия.) Однако, несмотря на то что Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан одобрил его создание, предвещая тот день, когда «Объединенные Нации смогут справедливо назвать себя сообществом демократий», у него оказалась и оборотная сторона, так как его существование означало угрозу создания альтернативной интернациональной коалиции вне рамок ООН. Планы Концерта демократий, который мог бы возникнуть как другой полюс американского влияния, в следующие несколько лет активно обсуждались американскими комментаторами со стороны как неоконсерваторов, так и либеральных интернационалистов и были отражены в политических платформах двух главных кандидатов на президентских выборах в США в 2008 г.
Чтобы предупредить подобные инициативы, преимущественно исходившие от американцев и способные значительно ослабить авторитет ООН, западные страны среднего масштаба, в частности Канада и Австралия, попытались найти способ закрепить новый подход к суверенности в рамках самой ООН. Исходная концепция суверенитета в XX в. подразумевала, что он предоставляется де-юре. Альтернативный взгляд, предполагавший, что важнее способность правительства заботиться о своих гражданах, впервые высказал в своих работах суданский дипломат Фрэнсис Дэнг. В 1996 г. в книге «Суверенность как ответственность» Дэнг и его соавторы утверждали, что в Африке суверенность должна рассматриваться не как способность защититься от внешних вмешательств, а скорее как ответственность, которую можно отозвать в случаях вопиющего пренебрежения обязанностями или явной криминальности. Контроль над территорией, традиционный критерий суверенности, имеет меньше значения, чем поддержание «стандартов жизнеобеспечения» для граждан страны. Государства, которые не заботятся о собственном народе, могут, таким образом, лишиться законного статуса; при подобных обстоятельствах ООН имеет право, а возможно, и обязанность, вмешаться.
Предложение Дэнга развила на высшем уровне комиссия, учрежденная канадским правительством с целью разработки нормативной базы для будущих действий ООН во избежание проблем с законом, наподобие тех, что встали при интервенции в Косове. Идея об «ответственности защищать» уже проскальзывала в речи Блэра в 1999 г. Доклад канадцев от 2001 г. указывал на способ узаконить будущие интервенции, одновременно предлагая вообще отказаться от этого термина. Однако критерии для них были описаны расплывчато, а сама идея стала казаться гораздо менее привлекательной после вторжения США в Ирак, которое приводили как пример «ответственности защищать» в действии. Тем не менее и Аннан, и еще больше его преемник на посту Генерального секретаря Пан Ги Мун восприняли эту идею как способ вернуть авторитет ООН и избежать будущих расхождений с американцами. На Всемирном саммите ООН в 2005 г. смягченная версия «ответственности защищать» получила общее одобрение как по политическим, так и по этическим причинам: она стала противовесом односторонности, продемонстрированной американцами в период, когда Буш ввел в новую стратегию национальной безопасности тревожную доктрину предупредительного применения силы. Возвращая право принимать решения о применении силы ООН, концепция «ответственности защищать» настаивала на международной ответственности за защиту населения, страдающего от массовых нарушений прав человека[491].
Хотя «ответственность защищать» заново утвердила центральную роль ООН, последствия первых балканских интервенций вызывали опасения. Устанавливая для себя право на вмешательство, международное сообщество оказалось обречено на то, что его будут судить по результатам, – в конце концов, в основе новой доктрины суверенности лежали последствия того, как те, в чьих руках находится власть, распоряжаются ею. Тем не менее последствия балканских войн 1990-х гг. показали, что результат интервенций остается непредсказуемым. Свержение диктаторов и устранение военной тирании не означало немедленный переход к демократическому миру. Реальность оказалась более запутанной, чем теория. За десятилетие в Боснии иностранные эксперты так и не смогли объединить страну, раздробленную на фрагменты в ходе войны. В Косове, где интервенционисты впервые добились успеха, после ареста Милошевича царили хаос и разгул преступности. Когда недавно выбранный президент Джордж У. Буш посетил с визитом крупную американскую военную базу в Кэмп-Бондстил в Косово, «Тайм» написала: «Судя по всему, существование демократических институтов не обязательно означает доминирование демократической многонациональной политической культуры. А это, в свою очередь, говорит о том, что национальное строительство может оказаться настолько долгосрочным проектом, что миротворческая миссия на Балканах будет постоянной». Далее последовали Афганистан и Ирак. С учетом невероятного хаоса, оставшегося после американской оккупации в Ираке, где вторжение развалило функционирующее государство, неудивительно, сколь малого успеха американцы добились в Афганистане, где о государственности знали лишь понаслышке[492].
В эпоху, когда борьба за демократию привлекала все больше последователей и когда ООН регулярно задействовали в строительстве парламентских демократий в таких частях света, где раньше о демократии не шла и речь, подобные случаи влекли за собой тревожные последствия для тех, кого тревожила судьба «недееспособных государств». В 2000 г. британский чиновник из Европейской комиссии Роберт Купер предупреждал об угрозе, которую представляют для мира территории, где «правит закон джунглей».
Купер считал, что западные государства должны уходить из подобных мест, поскольку там их интервенции не приносят результатов. Однако как можно было просто уйти, когда в основе «обязанности защищать» лежала идея о ее благотворности? Тем не менее, по данным журнала «Иностранная политика», впервые опубликовавшего собственный рейтинг недееспособных государств, в 2005 г. 33 страны уже были недееспособны, а 43 приближались к этому статусу, поэтому список демократических государств, наоборот, сокращался. Если интервенции и продвижение демократии – действительно единственный долговременный способ предотвратить социальную дезинтеграцию и массовые нарушения прав человека, то ООН придется сократить свою деятельность[493].
Двусмысленность в концепции «обязанности защищать» порождало ее происхождение. Дэнг был в первую очередь обеспокоен тем, как предупредить распад государства, который привел к внутренним перемещениям населения в странах Центральной Африки: военные интервенции его не интересовали. С другой стороны, большинство теоретиков после Косово были озабочены подготовкой законных оснований для международного военного вмешательства, и поэтому, хотя многие члены ООН проявляли недовольство, «обязанность защищать» упоминалась в контексте возможных или уже имеющих место интервенций. Когда бирманская хунта запретила поставки населению страны гуманитарной помощи после циклона 2008 г., Бернар Кушнер, на тот момент являвшийся министром иностранных дел Франции, заговорил об «обязанности защищать», однако это вызвало противоречивую реакцию, и вопрос остался в подвешенном состоянии до тех пор, пока в следующем году Пан Ги Мун не прояснил ситуацию, высказавшись за узкую, но активистскую интерпретацию, позволяющую применять данную концепцию только в особых случаях: при геноциде, военных преступлениях, этнических чистках и преступлениях против человечности[494].
Если Аннан (до Косова и Ирака) говорил, что «наше дело – вмешаться», то Пан Ги Мун пытался различать «обязанность защищать» и концепцию «гуманитарной интервенции», настаивая на том, что «обязанность защищать – это союзник суверенности, а не ее враг. Она вырастает из позитивного, утвердительного толкования суверенности как ответственности, а не из узкой идеи гуманитарного вмешательства». Однако эти слова были лишь дипломатическим экивоком в сторону многих критиков «обязанности защищать» по всему миру, и их не стоило воспринимать слишком серьезно, как показали события в Ливии в 2011 г. Для вчерашних гуманитарных интервенционистов «обязанность защищать» являлась идеальным риторическим инструментом, потому что говорила на языке всеобщих ценностей и международного сообщества, а не на языке войны и силы. Это было особенно ценно для американских либералов, стремившихся вернуть Вашингтон к многосторонности. Когда военный триумф в Ираке превратился в политическую трясину, Буш согласился к ним прислушаться. Мало кому известен тот факт, что бюджет ООН при Буше рос быстрее, чем при ком-либо из его предшественников: административный бюджет удвоился, а миротворческий утроился – достижение, на которое бросило тень противоречивое назначение Джона Болтона на пост постоянно представителя США в ООН и последовавший за этим шум. Приняв концепцию «обязанности защищать», США, с одной стороны, возвращались на роль мирового этического лидера. Некоторые интернационалисты настаивали и на других концептуальных инновациях в пользу Вашингтона, в том числе на формировании группы наций с коллективной «ответственностью защищать», не проверяя, владеют ли они и применяют ли оружие массового поражения