Обоим трибуналам пришлось потрудиться: первый рассмотрел дела более 160 человек и вынес приговоры 64, от обычных солдат до Слободана Милошевича, который стал первым действующим главой государства, осужденным за военные преступления: его обвинили в этнической чистке в Косове в 1999 г. и в 2001 г. перевезли в Гаагу, где ему также предъявили обвинения в преступлениях, совершенных в Боснии и Хорватии. (Процесс, начавшийся в 2002 г., все еще продолжался, когда в 2006 г. Милошевича нашли мертвым в тюремной камере.) Трибунал по Руанде рассмотрел 50 дел и вынес 29 приговоров. Оба трибунала поддерживали тот принцип, что преступники должны ответить за свои деяния; они стали местом, куда могли обратиться жертвы насилия. Кроме того, благодаря им вскрылось огромное количество информации, как обычно бывает в суде, о событиях как таковых.
Более того, прекращение их существования ничуть не умалило их значения – трибуналы проложили дорогу для создания еще более значимого всеобщего Международного уголовного суда. Впервые его проект детально обсуждался в 1994 г. в ООН; суд был создан в результате подписания в 1998 г. международного договора в Риме. К 2002 г. значительное количество подписантов ратифицировало этот договор; юрисдикция вновь созданного суда ограничивалась «самыми серьезными преступлениями, касающимися международного сообщества в целом». В их число входило – или должно было войти после ратификации договора – и преступление агрессии[500].
Неудивительно, что администрация Буша резко воспротивилась созданию суда. Она угрожала наложить вето на миротворческие операции ООН, если Совет Безопасности не предоставит всем участвующим в них американцам иммунитет от преследований, а потом пошла еще дальше, разозлив даже своих партнеров, – и начала заключать двусторонние соглашения с другими странами о том, чтобы не выдавать своих граждан суду. Оппозиция в Конгрессе была еще сильнее, он даже попытался лишить военной поддержки страны, подписавшие соглашение о создании суда. Тем не менее эти меры не помогли, и суд начал работу[501].
Тревоги американцев усиливало возрастающее вовлечение американских войск, начиная с Косова и далее. Обвинения в том, что натовские бомбардировки Сербии в 1999 г. были незаконны, сильно нервировали администрацию Клинтона и утвердили Пентагон в его оппозиции всему проекту Международного уголовного суда. Кроме того, после 11 сентября администрация Буша особенно тревожилась о том, что из-за ее «войны с террором» американские граждане могут подвергнуться арестам и судам за границей. После обнародования беспрецедентной программы ЦРУ по поимке преступников итальянский суд заочно вынес приговор 23 американцам, включая руководителя группы ЦРУ в Милане, за похищение египетского священника в 2003 г.; еще больше случаев могло всплыть в результате обнаружения секретных камер для допросов в Польше и Румынии, так что беспокойство ЦРУ относительно законности применяемых методов было вполне обоснованно. Иными словами, хотя большинство стран мира согласилось передать суду полномочия на законное вмешательство в случаях, когда сами государства не могли или не хотели осуществлять преследование, война с терроризмом укрепила давнее американское сопротивление самой идее о том, что юридическая автономность страны может быть, пускай потенциально, нарушена. Если международная политика глобальных финансовых реформ в целом соответствовала желаниям и принципам американцев, а международная политика развития всегда была направлена de haut en bas (сверху вниз, фр.), то подъем Международного уголовного суда означал, по крайней мере для его вашингтонских оппонентов, реальный юридический вызов, так что реакция США была соответственно резкой.
Фактически, в отличие от многих внутринациональных юрисдикций, Международный уголовный суд старался не наступать американцам на пятки. В щепетильном вопросе о том, является ли доктрина Буша о превентивной войне законной, суд вынес третейское решение: приняв определение агрессии, предложенное Генеральной Ассамблеей ООН, где превентивное воздействие не упоминалось, он объявил, что в отличие от прочих преступлений, которые рассматривает как универсальные по характеру, он не будет начинать преследования за преступления агрессии, совершенные гражданами государств, не подписавших договор, – не только США, но также Китая и России, территории которых тоже не подлежат осуществлению расследований[502].
В соответствии с желанием американцев суд начал играть все более политизированную роль: возникший благодаря Генеральной Ассамблее ООН и отделившийся от Совета Безопасности, он постепенно сформировал с Совбезом тесные взаимоотношения. В 2005 г. именно Совет потребовал от суда, чтобы тот начал расследование в Дарфуре, и заставил Судан сотрудничать с МУС, несмотря на то, что эта страна не подписывала договор. Результат был удивителен: США, как и Китай, воздержались, но не наложили вето на резолюцию, и таким образом две крупных неприсоединившихся державы, заседающих в Совете Безопасности ООН, вынудили третью страну, также не подписавшую договор, Судан, сотрудничать с новой международной уголовной юридической системой. Представитель США объяснила, что для ее страны гуманитарная помощь стоит превыше стремления ограничить влияние суда. Фактически же решающую роль здесь сыграло то, что если на территории Судана расследования проводить было можно, то в США – нет. В кратком изложении дискуссии записано:
США по-прежнему выступают против осуществления судом юрисдикции над представителями государств, в том числе правительственными чиновниками или государствами, не подписавшими Римский договор. Поскольку единого мнения по вопросу о передаче ситуации в Дарфуре под юрисдикцию суда не было достигнуто, представитель США от голосования воздержался. Америка решила не возражать против резолюции, чтобы позволить международному сообществу работать вместе и положить конец безнаказанности в Судане, а также по той причине, что резолюция подтверждала защиту от расследований или преследования для представителей США и членов вооруженных сил государств, не подписавших Римский договор…
Совет Безопасности включил в резолюцию, по требованию Соединенных Штатов, положение о том, что лица из неприсоединившихся государств в Судане освобождаются от уголовного преследования со стороны МУС. Ни один американец, участвовавший в операциях в Судане, не мог стать объектом расследования или подвергнуться преследованиям в соответствии с данным пунктом. Это не означало, что американские граждане получали иммунитет и могли нарушать закон, так как законодательство США стояло на страже правопорядка. Однако это означало, что США могут использовать суд в собственных целях и оставаться вне его юрисдикции. Сложно было бы придумать более наглядную иллюстрацию ценности международного права для великих держав[503].
Этот факт можно было бы назвать просто очередным свидетельством исключительной позиции американцев, но другие влиятельные державы немедленно захотели за ними последовать. Весной 2011 г. Совет Безопасности решил привлечь Каддафи к суду. Резолюцию 1970 г. единогласно поддержали как минимум пять государств, не подписавших договор о Международном уголовном суде, включая Россию, Индию, США и Китай. И снова резолюция освобождала представителей этих стран от преследования со стороны МУС.
Являлся ли МУС в таком случае просто судом для слабых, который сильные использовали по своему усмотрению? Такое подозрение начало постепенно набирать силу, особенно в Африке. В целом этот континент поддержал идею Международного уголовного суда – под договором подписалось более половины африканских стран. Однако они не могли не заметить того факта, что главный прокурор уделял основное внимание преследованиям именно африканцев: им было вынесено пять приговоров лидерам знаменитой Армии сопротивления Господа в Уганде, нескольким конголезским политикам, Баширу и прочим деятелям из Судана, и это помимо расследований на Берегу Слоновой Кости и в Кении. Приговор Баширу привел к расколу между Советом Безопасности ООН и Африканским союзом, который усмотрел в этом угрозу мирному урегулированию. С того момента начались жаркие споры о непредвзятости суда. Его защитники утверждали, что повышенное внимание к Африке вызвано несовершенством местной юридической системы, которая в африканских странах слабее, чем где-либо в мире. Критики же говорят, что средства, выделяемые на МУС, следовало бы потратить на укрепление национальных юридических институтов. Кроме того, в Африканском союзе опасаются, что, полагаясь на суд, Запад излишне преувеличивает способность закона прекращать конфликты, нанося тем самым ущерб менее дорогостоящим, пускай и более медленным и сложным, политическим мерам урегулирования. Отношение Европы к нацизму после 1945 г. показало, что хотя символически важно разоблачить преступления прежнего режима и наказать его ключевых представителей, процесс восстановления в основном зависит от сохранения стабильных государственных институтов, ограничения масштабов преследований и их последующего прекращения в интересах стабильности и роста[504].
Нарушение баланса сил внутри Международного уголовного суда говорит о важных фактах, относящихся к распространению «законов человечности» после Второй мировой войны. Вашингтон не выдвигал идею об учреждении суда: его поддержка МУС всегда была сильно обусловленной, зависела от интересов Совета Безопасности и оказывалась только в случае полного освобождения американцев от преследования. Тем не менее роль суда в американской внешней политике стала вполне характерной для долгой истории использования американцами интернациональных институтов. США были готовы распространять международное право, сами оставаясь выше него и вне его юрисдикции