Теперь выходят все!», легко рассуждать об «организации без организации» и превозносить эффективность свободно аффилированных групп, однако они редко добиваются продолжительного политического результата. Анархистский интернационализм, как продемонстрировали 1890-е, вспыхивает, как метеор, и сразу гаснет[538].
То, что международные институты могут не быть демократическими по своей сути, известно в течение уже некоторого времени и не кажется удивительным. В конце концов, они преимущественно являются исполнительными бюрократическими структурами, и большинство их наиболее влиятельных членов одобряет этот порядок. Международные законодательства так и не оправдали надежд интернационалистов XIX в., и, как показывает судьба Европарламента и Генеральной Ассамблеи ООН, в XXI в. положение вряд ли изменится[539].
Новым с исторической точки зрения здесь являются падение престижа национальной суверенности и путь, которым через свою политику (как при кризисе Еврозоны) органы интернационального управления и регулирования подавляют внутреннюю легитимность и единство отдельных государств. Конечно, они не превращают демократии в диктатуры – в наше время мало кто верит в диктатуру, – хотя правление Путина в России демонстрирует, что и такое возможно. Однако они лишают влияния репрезентативные институты и ограничивают их способность действовать.
Тем не менее этот процесс не очень беспокоил основную массу американских политических комментаторов, поскольку США оставались исключением и в большей степени, чем любая другая страна за последние полвека, уклонялись от принятия на себя всеобщих международных обязательств, а их государственную суверенность яро защищал Конгресс. Отклонение президента Буша-младшего в сторону односторонности американские обозреватели резко критиковали, потому что в предыдущие пять десятилетий Соединенные Штаты так много выиграли, так мало пожертвовав, благодаря многосторонним отношениям. Сочетание универсалистского языка с исключительным статусом позволило американским ценностям и влиянию распространиться по всему миру, а стоило это стране совсем немного с точки зрения как финансов, так и людских ресурсов и политических ограничений. Такая свобода, по сути, усилила во всем мире отход от формальных договоров с обязательствами (слово, всегда сильно раздражавшее Конгресс) в пользу неформальных правил и норм, которые сами США и разрабатывали. Только по опасениям американских правых о подрыве суверенности и о маловероятности мирового правительства мы имеем возможность судить о том, что может произойти, когда американская эра все-таки закончится[540].
За границами США, с другой стороны, считалось самоочевидным, что интернациональные институты и нормы постепенно превратились в способ ослабления суверенности, а не ее упрочения. В 1971 г. предполагалось, что обусловленность не принесет результатов, если условия станет выдвигать МВФ, так как обращающиеся к нему государства не допустят вмешательства в их внутренние дела. С тех пор Всемирный банк и МВФ, а также многие менее заметные, но не менее влиятельные организации неоднократно вмешивались в дела других стран якобы из соображений экономической рациональности. Параллельно ООН, начиная с Кофи Аннана, стала одобрять интервенции как международный гуманитарный долг, а при Пан Ги Муне этот процесс продолжился в рамках «ответственности защищать»[541].
Такое многостороннее наступление на суверенность было фундаментальной переменой. В конце концов, речь шла о суверенности самоуправляемых государств, и единственной общей идеей, объединявшей интернационалистов разного толка в XIX в., было стремление дать народам возможность самим определять свою судьбу. Кобден, Мадзини, Кремер и Маркс верили, что национализм и интернационализм придут к расцвету или падению только вместе. Они были убеждены, что действуют во благо общества в целом, в рамках государства или вне их. После 1919 г. целью Лиги Наций был мир, «безопасный для демократии» (как имперской идиомы). После 1945 г. ООН пропагандировала те же идеалы в борьбе с колониализмом. Государство было священно, границы между странами взаимно признавались в Азии, Африке и Европе, а значение демократии расширилось до содействия «социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе» (как записано в Уставе ООН)[542].
В создании этой системы суверенных наций США сыграли решающую роль. Вашингтон никогда полностью не контролировал процесс; с обеих сторон необходимы были компромиссы: после 1945 г. «государства всеобщего благосостояния» и экономические национализации распространились по миру в масштабах, значительно превышающих желательные для американских политиков, а либерализация торговли шла гораздо медленнее. Тем не менее такие расхождения не имели особенной важности. Американский век в своем апогее совпал с расцветом национального планирования в Третьем мире и государств всеобщего благосостояния в Европе. Страны постепенно реинтегрировались в глобальную торговую сеть, однако движение капиталов было по-прежнему ограниченно, и в целом деньги зарабатывались путем производства и торговли, а не из денег же.
Затем, между серединой 1970-х гг. и началом 1980-х, США резко сменили курс и отказались от былой поддержки либерализма в форме сильных внутренних институтов. Причины были в первую очередь идеологические (реакция на беспорядки внутри страны, инфляцию, классовые и расовые конфликты, а также на формирование политического влияния Третьего мира), а во вторую – экономические (необходимость закрепить свои позиции после Вьетнамской войны и падения доллара)[543]. Столкнувшись с непредвиденной задачей по преобразованию правил мирового порядка, когда приоритет отдавался потребностям развивающихся стран (Новый международный экономический порядок Третьего мира), США отреагировали, выступив против концепции укрепления государства по всем фронтам: международная правозащитная деятельность подразумевала под государством тиранию, и глобальное гражданское общество мобилизовалось против него как ресурса американской внешней политики. Всемирный банк и МВФ эксплуатировали грозящий кризисами характер новой финансовой ситуации в мире, чтобы заново определить границы между частным и общественным секторами в уязвимых странах-должниках: пособия урезались, а разница в доходах и богатстве быстро росла. И наконец, с возникновением гуманитарных интервенций и утверждением новой активистской этики вторжения и оккупацию стали объяснять необходимостью спасти народы от их правительств и вернуть часть Африки и Балкан под управление международной исполнительной власти. Это ни в коем случае не было возвратом к освободительным устремлениям интернационалистов XIX в., скорее – созданием «трудоспособного» государства в одной стране за другой по всему миру, отказом от общественного в пользу частного и использованием международных организаций в собственных целях.
Ныне мы стоим на пороге новой эры. Восточное доминирование подходит к концу, в частности в результате политики, описанной выше, и американские прогнозисты гадают, что же случится дальше. Поскольку влияние США – как, кстати, и влияние международных организаций – не является само по себе плохим или хорошим, о нем надо судить по его результатам, так что ответ на вопрос о том, насколько такой передел влияния подействует на глобальное управление, будет зависеть от того, что, на наш взгляд, изменится. Тот факт, что некоторые державы набирают силу, а другие теряют, ни о чем не говорит. Крупные державы, в частности Китай, много выиграют и ничего не потеряют, если вступят в систему, созданную во благо мощных государств. Они точно так же будут использовать международные организации в собственных целях, но, как и их предшественники, не всегда смогут добиться успеха. Поэтому нет причин думать, что смещение в международном балансе сил приведет к краху международных институтов, учрежденных в англо-американской традиции.
В действительности последствия упадка американского и европейского финансово-политического уклада могут быть как отрицательными, так и положительными. Еще в 1995 г. британский политический экономист Сьюзан Стрейндж утверждала, что «единственный способ избавиться от нынешнего, давящего и связывающего руки запрета на улучшение глобального правления – это выстроить, кирпичик за кирпичиком, мощную оппозицию, основанную на сотрудничестве Европы с Японией, но включающую также страны Латинской Америки, Азии и Африки». Расстановка сил сейчас, конечно, изменилась, но сама идея осталась правомерной. Можем ли мы, в некотором смысле, перевести часы назад, к временам ЮНКТАД? Новые мировые державы, прежде всего Китай, не поддерживают МВФ и придают гораздо большее значение государственной суверенности. Если их влияние и дальше будет расти, институты, созданные США, могут снова развернуться в другом направлении, к принципам, некогда вызвавшим их к жизни. Более широкий спектр мнений и перспектив оживит ригидную западную форму экономического мышления, доминирующую в МВФ. Изменятся торговые отношения. Меньше внимания будет уделяться наблюдению за правами человека и продвижению демократии, однако подход к развитию станет, скорее всего, менее интрузивным и более решительным, с большей поддержкой рыночного регулирования и управляемого капитализма[544].
Однако если подъем БРИКС и других не означает конец международных организаций, он в то же время не обязательно свидетельствует об их обновлении. Подлинные задачи, стоящие перед миром, остаются прежними. С учетом паралича Доха-раунда и неспособности Всемирного банка и МВФ разработать эффективный ответ на критическое нарушение баланса, угрожающее мировой экономике, а также необходимости взять под контроль борьбу с глобальным потеплением, институты международного правления срочно нуждаются в укреплении. Перестановка стульев – например, при переходе от Большой семерки к Большой двадцатке – не может быть ответом, поскольку эти объединения в лучшем случае довольствуются декларациями, а в худшем сводятся к политическому театру. Избиратели по всему миру до сих пор склоняются к поддержанию национального государства, а не некой глобальной политики, что говорит о сохранении государством роли основного гаранта общественного благополучия. До тех пор, пока международные организации не усвоят