Национальные гвардейцы служат на добровольной основе и получают вознаграждение, размер которого зависит от воинской специальности, квалификации и выслуги лет. При этом служба, как правило, не является постоянной и позволяет им работать по их обычным гражданским специальностям. При этом они обязаны возвращаться в строй при поступлении приказа. В особых условиях, оговоренных законом, федеральные власти вправе привлекать Национальную гвардию к решению военных задач за пределами штатов и территорий ее базирования, даже за границей. Надо отметить, что в большинстве штатов, помимо Национальной гвардии, существуют еще и отдельные подразделения, милиции штатов, которые подчиняются исключительно региональным властям и не могут использоваться за пределами соответствующих территорий.
В других странах жандармерии и иные подразделения, призванные решать внутриполитические задачи, в большей степени напоминают регулярные вооруженные силы. Зачастую их можно рассматривать как полноценные воинские формирования, внутренние войска, специфика которых во многом определяется выполняемыми ими функциями. Понятно, например, что специальные подразделения для борьбы с городскими беспорядками армии ни к чему, а в составе внутренних войск они вполне уместны.
Даже там, где между «внешними» и внутренними войсками нет большой структурной разницы, они жестко отделены друг от друга в организационном отношении. Попросту говоря, ими командуют разные люди, и общее между этими цепочками командования лишь то, что и те и другие в конечном счете подчиняются гражданским политикам, которые их назначают и могут уволить. Тем самым формируется один из базовых механизмов гражданского контроля над силовыми структурами: их фрагментация, что соответствует одному из вечных принципов политического управления, «разделяй и властвуй». Государство в целом, по Максу Веберу, располагает монополией на законное применение насилия, но ни у одной из силовых структур по отдельности такой монополии нет. Если кто-то из силовиков претендует на политическую власть, то другие силовики могут помочь гражданским властям сдержать его претензии.
Важнейшим элементом либеральной модели контроля над армией является расстановка гражданских лиц на верхних этажах военной иерархии. Прежде всего это касается двух ключевых позиций: главнокомандующего и министра обороны. В странах с республиканской формой правления главнокомандующим почти всегда является президент. Правда, в некоторых странах, где существует президентская должность (например, в Германии и Италии), главнокомандующие – премьер-министры, но лишь потому, что президенты там выполняют церемониальные функции, то есть форма правления – парламентская. В тех странах парламентской демократии, где во главе государства стоят монархи, они же нередко считаются главнокомандующими. Однако и при таком порядке фактические полномочия передаются премьер-министрам.
Роль главнокомандующего в повседневном управлении вооруженными силами весьма скромная. Значительно важнее чиновник, непосредственно управляющий военной машиной, – министр обороны. В подавляющем большинстве демократий, да и во многих странах с авторитарными режимами, министрами обороны становятся гражданские политики. В парламентских республиках министры обороны полностью подчинены премьер-министрам, причем там, где важную роль при формировании правительства играет коалиционная политика, должность министра обороны (естественно, одна из важнейших) служит предметом торга между входящими в коалицию партиями. В некоторых полупрезидентских системах, например во Франции, президент обычно имеет особые полномочия в области оборонной политики, включающие преимущественные права при назначении министра обороны.
Деятельность вооруженных сил, а также иных силовых ведомств контролируется не только изнутри, путем назначения гражданских чиновников непосредственно в эти структуры, но и извне. С одной стороны, каждая из этих структур находится под надзором других. Собственно, именно поэтому фрагментация силовых структур является эффективным механизмом контроля над ними. С другой стороны, надзор осуществляется и сугубо гражданскими органами, причем не только правительственными, но и парламентскими. Именно парламент обычно определяет размеры и структуру расходования военного бюджета и уже поэтому играет ключевую роль в оборонной политике. Но парламентское влияние осуществляется и многими другими способами: например, с помощью контроля над расходованием оборонного бюджета на уровне парламентских комитетов и комиссий, а также парламентских расследований.
Фрагментация силовых структур, внутренний и внешний гражданский контроль над их деятельностью – организационные механизмы, доказавшие свою эффективность во многих странах, но преувеличивать их значение не следует. Слишком глубокое вмешательство политиков во внутреннюю жизнь силовых структур, и особенно армии, подрывало бы ту основу, на которой строится современная военная машина, – ее профессионализм. Военные должны обладать значительной автономией в области принятия решений, касающихся собственной деятельности. А поскольку профессиональные военные по определению превосходят гражданских по уровню компетентности в этой сфере, то даже в случае, когда они находятся в подчиненном и поднадзорном положении, у них остается возможность проводить свою повестку.
В современных социальных науках такая ситуация описывается с помощью простой модели, известной как теория принципал-агента. Согласно этой теории, лицо, выполняющее поручение (агент), хотя и находится ниже начальника (принципала) в управленческой иерархии, владеет большей информацией и может пользоваться ею как в интересах принципала, так и в собственных. Эта проблема не может быть решена сугубо организационными средствами. Необходима система культурных установок – как в гражданском обществе, так и у самих военных, – которая удерживала бы их от действий, направленных сугубо на удовлетворение собственных интересов (от элементарной коррупции до прямого захвата власти).
Военные должны ощущать себя профессионалами, социальная значимость которых определяется честным, компетентным выполнением задач, поставленных перед ними обществом в лице его политических представителей. Собственно говоря, именно такую установку воплощает в себе исходный пункт воинской карьеры: присяга. Любое посягательство на власть должно самими военными рассматриваться как деяние не просто преступное, но и аморальное. Общество, в свою очередь, воздает военным должное за честную службу, награждая их как материально, так и символически. Первый аспект очевиден: не в интересах государства, чтобы военные относились к числу бедных слоев общества с сомнительными перспективами достойной старости. Кроме того, если армия формируется не по призывному принципу, то без достаточных материальных стимулов укомплектовать ее затруднительно.
Второй аспект не менее важен и предполагает, что общество оказывает военным знаки уважения, награждает их орденами и воздает иные почести. Важным элементом этой практики является благожелательное отношение общества к попыткам бывших военных, вышедших в отставку, вступить на стезю политики. Один из наиболее популярных американских политиков прошлого века, Дуайт Эйзенхауэр, был видным (если не сказать наиболее заметным) военачальником США во Второй мировой войне и оставался на военной службе до самого избрания президентом в 1952 году. Популярность Эйзенхауэра была так велика, а политические взгляды настолько неопределенны, что две основные партии соперничали в борьбе за право выдвинуть его в президенты. Преуспели республиканцы и не прогадали: Эйзенхауэр оказался настолько хорошим президентом, что на второй срок был избран c перевесом в 15 % голосов по отношению к сопернику-демократу.
Военный опыт и сейчас важен для политической карьеры в США. Скажем, на президентских выборах 2024 года соперники избрали кандидатами в вице-президенты людей с соответствующими записями в резюме: Джей Ди Вэнс служил в армии, а Тим Уолз более 20 лет отдал службе в Национальной гвардии. Ценность этого фактора политического успеха в США так велика, что зафиксированы случаи, когда кандидаты на выборные должности фальсифицировали свою официальную биографию, вписывая в нее ложные сведения о прохождении воинской службы. Но если обман вскрывается, то политической карьере приходит конец. Поэтому на авантюры такого рода решаются немногие и само их наличие лишь подчеркивает преимущество, которым отставные военные пользуются в американской политике. Отказываясь от претензии на власть во время службы, наиболее честолюбивые из них могут восполнить упущенное после ее завершения.
3.2. Гражданский контроль и авторитаризм
Хотя описанная выше модель гражданского контроля над армией и называется либеральной, ничего особенно либерального в ней нет. Ей, как правило, следуют электоральные авторитарные режимы. Различия между способами применения этой модели в таких режимах и в демократиях скорее стилистические, чем структурные. В современных монархиях дело обстоит несколько сложнее.
В прошлом, когда монархия была преобладавшим в мире авторитарным режимом, формирование армий в европейских странах не исключало сохранения элементов традиционного механизма контроля, то есть глубокой социальной интеграции правящего класса и армейской верхушки. Армейские командные должности занимали преимущественно представители землевладельческого класса. Что касается высших командных должностей, то на них нередко оказывались члены правящей династии. И сегодня многие европейские монархи имеют военное образование и реальный опыт военной службы. Известно, что даже покойная ныне британская королева Елизавета II в молодости служила в армии. Разумеется, сегодня роль европейских монархов в управлении вооруженными силами не больше той, которую они играют в гражданском управлении.
Такого не скажешь о тех монархиях, которые сохраняют за наследственными правителями значительные объемы власти, то есть относятся к числу авторитарных режимов. В таких странах монарх, если он желает возглавить вооруженные силы, может стать военачальником не только по воинскому званию, но и де-факто. Наиболее яркий пример – король Иордании Абдалла II, уже в молодости посвятивший себя военной службе. Он получил военное образование в Королевской военной академии в Сандхёрсте в Великобритании, причем в процессе обучения некоторое время служил в британской армии. Потом будущий король прошел курс обучения и стажировку на американской военной базе в Форт-Ноксе. После окончания учебы (помимо военного обучения, он прошел еще несколько высших и постдипломных образовательных курсов) Абдалла служил в бронетанковых войсках своей страны, а затем руководил созданием иорданского спецназа. Он принимал участие в нескольких военных операциях. Понятно, что к моменту вступления на престол он был полностью подготовлен к тому, чтобы контролировать вооруженные силы.