Глава 6Устройство военных режимов
6.1. Проблемы институционализации военных режимов
Вопрос об устройстве военных режимов – это вопрос об их институтах. Как таковой он довольно сложен с теоретической точки зрения и не очень глубоко исследован, потому что тематика авторитарного институционализма вошла в политическую науку сравнительно недавно. Поэтому начну с короткого общего рассуждения, задающего рамки для понятийного анализа. Когда мы слышим слово «институты», то на ум приходят их видимые проявления: величественные правительственные здания, помпезные публичные мероприятия и мемориалы, посвященные национальным ценностям. По существу, однако, институты не материальны. Это правила игры, существующие в сознании игроков. Понятие институционализации, стало быть, относится к процессу формирования правил.
Институционализированный политический режим – это режим, при котором правила соблюдаются. Его логической противоположностью является описанное Томасом Гоббсом состояние «войны всех против всех». Не нужно быть нобелевским лауреатом по экономике, чтобы понять: правила полезны. Без них человеческая деятельность была бы хаотичной и непредсказуемой, а это плохо сказывается на ее эффективности. В каком-нибудь идеальном мире люди взаимодействовали бы исключительно по правилам. Но это, конечно, утопия. Правила есть всегда, но всегда актуален и вопрос о том, кто и каким образом способен их нарушить.
Этот вопрос может показаться парадоксальным. С одной стороны, он способен вызвать недоумение: если правила можно нарушать, то зачем они вообще нужны? С другой стороны, остроумные люди любят козырять мыслью о том, что правила для того и нужны, чтобы их нарушать. Это не так. Правила создаются для того, чтобы их выполняли. Примеры «правил», которые невозможно выполнить, время от времени встречаются, и они-то как раз всегда рассчитаны на то, чтобы их нарушали те, кто хочет и может себе это позволить, а остальные просто держались подальше от сфер деятельности, регулируемых этими «правилами». Но хорошие правила – это не те, которые невозможно нарушить. Почти любая система социальной регуляции поддается взлому, если это кому-то очень нужно. К тому же правила, нарушение которых абсолютно никому не выгодно, бессмысленны: ведь тогда и нужды в них нет.
Хорошие правила – те, по поводу целесообразности взлома которых потенциальный нарушитель испытывает обоснованные, подкрепленные здравым анализом затрат и результата сомнения. Санкции за их нарушение могут перевесить возможную выгоду. Но практическое применение санкций находится в руках людей, обладающих властью, и для них соотношение затрат и результата не такое, как для многих других. Это особенно характерно именно для политики. Если отвлечься от феномена несостоявшихся государств, то в политике низкий уровень институционализации режима обычно проявляется таким образом, что правила не полностью распространяются на игроков, располагающих наибольшей властью, то есть на правителей. Чем меньше они ограничены правилами, тем больше склонны править по произволу, принимать и пытаться претворить в жизнь любые решения, которые приходят им в голову.
Режимы такого рода называются персоналистскими, то есть режимами личной власти. Именно они и являются противоположностью институционализированных режимов в рамках понятийного политического анализа. Эта тема уже затрагивалась мною в главе 1. Теперь остановимся на ней чуть подробнее. Разумеется, и в условиях персоналистского режима правитель не принимает все решения по личному усмотрению. Такое возможно лишь в малых сообществах, к числу которых современные государства не относятся, так что многие вопросы обречены на то, чтобы не привлекать внимания правителей. Свойства реальных персоналистских режимов можно описать следующим образом. Во-первых, правитель может принять любое решение по любому вопросу, который считает заслуживающим его внимания. Во-вторых, он может делегировать решение любого вопроса кому-либо из подданных, полагаясь на его лояльность и компетентность. В-третьих, он может отменить любое решение, принятое теми, кому он делегировал такие права, и вынести собственное.
Косвенным следствием этого является то, что персоналистские режимы отнюдь не чуждаются правил. Поскольку правитель не может уследить за действиями подчиненных, которые лучше него информированы о ситуациях в делегированных им сферах принятия решений, их деятельность необходимо регулировать правилами. Некоторые персоналистские режимы придают этому первостепенное значение. Скажем, нацистская Германия строила свой политический порядок на «фюрер-принципе», то есть на признании воли вождя как выражения национальной воли, не скованной никакими ограничениями. Но при этом в основополагающих документах государство описывалось как «корпорация, основанная на праве», то есть на системе кодифицированных формальных правил. Все преступления власти в нацистской Германии совершались по закону. И сегодня многие персоналистские диктатуры используют подобный легализм, пытаясь подвести убедительную правовую базу под любые решения лидеров.
Политические институты необязательно фиксируются в законах и иных официальных документах. В этом нуждаются лишь формальные институты. Другие политические институты, часто не менее важные, носят неформальный характер и функционируют как нормы взаимодействия, принятые и выполняемые в тех или иных сообществах. Неформальные институты слабее формальных, потому что предоставляют сильным игрокам возможность гораздо чаще использовать знакомые нам по фильмам про мафию фразы «я пересматриваю условия контракта» и «я делаю тебе предложение, от которого ты не сможешь отказаться». Но нужно понимать, что полностью формализовать правила социального взаимодействия невозможно, и правители уж точно к этому не стремятся – именно по той причине, что такая полная формализация ограничила бы их свободу действий.
Персонализм нельзя устранить из политической жизни, и ему подвержены все политические режимы. Это прискорбное обстоятельство, потому что персонализм снижает эффективность государственного управления. Во-первых, он увеличивает вероятность ошибочных решений, поскольку они основываются на индивидуальных суждениях правителя, его заблуждениях и прихотях. Кроме того, подчиненные часто скрывают от начальника информацию об истинном положении вещей как из карьерных соображений (всем известно, что может ждать гонца, доставившего плохие новости), так и потому, что недостаточная информированность правителя подкрепляет их собственное информационное преимущество перед ним. Во-вторых, персонализм снижает вероятность исправления ошибочных решений, поскольку правители, которые их принимают, имеют все возможности настаивать на своей правоте, ведь возразить им некому. К тому же признание собственных ошибок несовместимо с образом мудрого и прозорливого правителя, важным для поддержания авторитета.
Демократия отличается от авторитарных режимов тем, что более эффективно противостоит персонализму. Этому служит несколько механизмов: сменяемость власти путем выборов, эффективное разграничение полномочий между ветвями власти, иногда – внутрипартийная подотчетность лидеров. Свой вклад вносят независимые суды и СМИ, хотя они могут существовать и в условиях авторитаризма. У авторитарных режимов, как партийных, так и монархических, есть менее действенные, но все же вполне реальные способы противостоять персоналистскому перерождению.
Вернемся наконец от общих рассуждений к более узкой, приземленной тематике книги и зададимся вопросом, как с этой точки зрения выглядят военные режимы. Популярный образ вооруженных сил как централизованной, иерархической структуры, действующей по принципу единоначалия, может создать впечатление, что военные режимы по своей природе более предрасположены к перерождению в персоналистские диктатуры, чем любые другие автократии. Но это впечатление обманчиво, потому что оно уводит от базовой характеристики любого политического режима: обстоятельств его прихода к власти. Как только та или иная группа военных начинает планировать заговор против действующего правительства, она немедленно выходит за рамки иерархической системы взаимоотношений военной корпорации и оказывается в системе координат, регулируемой в основном неформальными отношениями участников заговора. Ведь каждый из заговорщиков, вне зависимости от занимаемого им при действующем режиме положения, оказывается вовлеченным в противозаконное, уголовно наказуемое деяние.
Конечно, старая иерархия сохраняет некоторое значение. Это касается прежде всего элитных переворотов, которые вовлекают в орбиту антиправительственного заговора всех или почти всех видных военачальников. Положение Аугусто Пиночета как фактического лидера и символического первого лица военного режима было во многом обусловлено тем, что на момент переворота он был главнокомандующим, а в заговор оказались вовлечены почти все видные военачальники и руководители силовых структур. Даже в таких ситуациях единоличное лидерство не становится автоматическим приложением к высокой позиции в воинской иерархии. Претензии на него нужно оправдать как активным участием в подготовке переворота, так и последовательной деятельностью, направленной на поддержание лидерской позиции после прихода к власти. В подавляющем большинстве случаев сразу после прихода к власти военный режим функционирует как коалиция организаторов переворота, каждый из которых не только инвестировал в предприятие свои личные усилия и ресурсы, но и располагает возможностями защищать эти инвестиции, сохраняя тем самым свою политическую роль.
Именно поэтому первоначальная структура военного руководства почти всегда далека от полного единоначалия и имеет более или менее коллегиальный характер. Правящие органы военных режимов часто называют себя советами или, используя испанское слово, хунтами (это можно также перевести как «собрание» или «сессия»). Из-за сравнительно недавнего опыта Чили, а также некоторых других латиноамериканских стран исходный смысл этого слова в русском словоупотреблении почти стерся и оно фактически стало означать «реакционный репрессивный режим». Но в исходном варианте слово «хунта» всего лишь означает, что власть принадлежит не одному человеку, а группе, которая обсуждает решения и принимает их совместно – единогласно или большинством голосов.