Организованные режимом репрессии, вошедшие в историю как «грязная война», поражали не только размахом (по разным оценкам, число пострадавших варьируется от 22 000 до 60 000 человек), но и хаотичностью, абсолютным беззаконием и отсутствием координации между отдельными участниками. «Процесс национальной реорганизации» запомнился как одна из самых беспорядочных военных диктатур прошлого столетия. Терроризм удалось подавить, но с управлением страной этот режим не справился, не сумев преодолеть экономические проблемы Аргентины и развязав войну против Великобритании за Фолклендские острова, которую полностью проиграл. Лидеры режима потеряли поддержку даже в военной среде и были вынуждены согласиться на выборы для передачи власти гражданскому правительству.
Неформальная институционализация военных режимов помогает решить важную для них проблему интеграции гражданской бюрократии в новую структуру управления, которую надо создать после переворота. Эта проблема не слишком сложна. Правила взаимодействия, существующие в военной корпорации, близки гражданским управленцам просто потому, что они в своей повседневной деятельности руководствуются сходными принципами. Однако гражданским бюрократам необходимо понимать, какова иерархическая цепочка внутри нового политического руководства. Неконсолидированные военные диктатуры вроде «процесса национальной реорганизации» этого понимания не обеспечивают. Но некоторый минимум упорядоченности, достигаемый за счет неформальной институционализации, расставляет все по своим местам, так что сотрудничество между двумя управленческими секторами налаживается и носит вполне конструктивный для обеих сторон характер, вплоть до вхождения гражданских бюрократов в правящие хунты. Исходя из этих обстоятельств, в научной литературе латиноамериканские военные режимы 1960–1970-х годов часто называют авторитарно-бюрократическими.
Процесс интеграции военного и гражданского управленческих аппаратов усложняется, если между двумя этими сегментами существует значительная социальная и культурная дистанция. В 1980 году в Либерии произошел переворот, положивший конец господству узкой элиты, состоявшей из так называемых американо-либерийцев. Это потомки переселенцев из США, основавших Либерию в 1847 году, подчинив себе население, населявшее ее территорию. К моменту переворота американо-либерийцы по-прежнему занимали командные позиции как в политике, так и в армии, поэтому в заговоре против их режима участвовали военнослужащие по званию не выше старшего сержанта. Они же составили и хунту, Совет народного спасения.
Вскоре после переворота большинство членов прежнего правительства были казнены, но некоторые оказались незаменимыми, да и взамен казненных пришлось назначить выходцев из прежней элиты. Без них военные просто не справились бы с управлением страной. Однако взаимоотношения между двумя секторами управления, военно-политическим и гражданским, по-прежнему характеризовались не просто глубоким недоверием, но и взаимной ненавистью и презрением. Например, однажды члены хунты, присутствовавшие на заседании правительства, выгнали чиновников из здания и заставили сыграть с ними в футбол, что для пожилых и отнюдь не спортивных министров было тяжким и унизительным испытанием. Естественно, ни к чему хорошему такие взаимоотношения внутри аппарата государственного управления привести не могут. Система разладилась, что повлекло за собой самые плачевные последствия для населения (особенно для тех слоев, которые «революция сержантов» стремилась защитить). Уже в 1989 году Либерия погрузилась в серию длительных и кровавых гражданских войн.
6.2. Формальные институты
Однако пример Либерии нельзя признать типичным. Гораздо более универсальная проблема, с которой сталкиваются все без исключения военные режимы, состоит в том, что если они рассчитывают на длительное существование, то должны создать формальные институты, которые упорядочивают структуру управления и легитимируют новую власть в глазах населения и международного сообщества. О пользе таких институтов было достаточно сказано в начале этого раздела. Но идеального решения этой проблемы нет. Спектр вариантов широк.
В принципе, военный режим может, не жертвуя властью, создать более или менее имитационные институты, позаимствованные у любой формы правления, как авторитарной (то есть монархии или партийного режима), так и демократической. В последнем случае военные режимы приобретают электоральную составляющую и могут рассматриваться как один из видов электорального авторитаризма. Каждый из этих вариантов чреват собственными издержками и выгодами. Их обсуждению будут посвящены следующие разделы этой главы. Пока ограничимся анализом двух стратегий. При одной военные режимы остаются у власти, не прибегая ни к каким имитациям, а при другой пытаются возместить дефицит формальных институтов, изобретая оригинальные модели институционализации. Большой дистанции между этими стратегиями нет, потому что, как будет показано ниже, оригинальные модели обычно служат очень слабой маскировкой для военных режимов.
Самый простой способ институционализации состоит в том, что через короткое время после переворота его лидер просто объявляет себя новым руководителем страны, обычно с расширенными по сравнению с прежним конституционным порядком полномочиями. В некоторых случаях его провозглашают президентом, но можно обойтись и без этого: Якубу Дан-Юмма Говон, захватив власть в Нигерии в 1966 году, просто назначил себя главой государства, каковую должность и занимал в течение длительного времени. Самоназначенный лидер может формально распустить военный совет, продолжая опираться на кого-то из его бывших членов, которых назначает на высокие государственные должности. Часто, однако, хунта продолжает существовать в качестве официального органа власти во главе с лидером переворота. Когда в 1981 году Джерри Ролингс вторично пришел к власти в Гане, то оставался у власти еще почти 12 лет как председатель Временного совета национальной обороны, фактически исполняя обязанности главы государства.
Основная проблема такого способа формальной институционализации режима в том, что его нелегитимность прикрыта слишком слабо, буквально фиговым листком. А это создает стимул к борьбе против режима для оппозиции, и не столько гражданской, сколько внутри самих вооруженных сил. Ведь любой сколько-нибудь честолюбивый офицер может решить, что если нынешним лидерам удалось присвоить власть, опираясь на военную силу, то и у него получится. Поэтому возникает потребность представить военное руководство как находящееся в поиске новой модели государственного устройства, которая не только узаконит режим в глазах населения, но и покажет пример если не всему человечеству, то по крайней мере соседним странам. Обычно такие модели предполагали широкое вовлечение населения в политическую активность, направленную на поддержку режима и реализацию его программ, без создания институтов либеральной демократии.
Образцом служили общественные организации, созданные партийными режимами, особенно на Кубе и в Югославии (а кое-кому привлекательным казался и опыт «культурной революции» в Китае), хотя исторически более отдаленный опыт советской власти, как она была представлена в трудах Владимира Ленина и Льва Троцкого, тоже принимался во внимание. Тот же самый Ролингс, например, основой своей программы государственного строительства сделал создание Комитетов защиты революции, которые рассматривались как ключевое организационное звено – «приводной ремень» между военным руководством и его гражданскими сторонниками. Позднее этот опыт повторил Тома Санкара в Буркина-Фасо. В Перу при режиме Веласко Альварадо с теми же целями была создана «Национальная система в поддержку социальной мобилизации» (СИНАМОС). Как правило, режимы, избравшие эту стратегию, были левыми по своей идейной ориентации.
Однако было и показательное исключение. Мухаммед Айюб Хан, узурпировавший путем военного переворота власть в Пакистане в 1958 году и назначивший себя президентом (в дальнейшем он был избран на этот пост специально созданной для этой цели коллегией выборщиков), с самого начала объявил, что не считает западную модель демократии подходящей для развивающихся стран. Политические партии и выборные представительные институты были ликвидированы. Новую систему Айюб Хан назвал базовой демократией. Опорой режима должны были стать местные советы, в сельской местности состоявшие из состоятельных крестьян, а в городах – из представителей среднего класса. Это ничего не добавило к старой структуре управления, функционировавшей еще при британском владычестве, но сам термин «базовая демократия» звучал свежо и позволял режиму дистанцироваться от образа реакционной диктатуры, каковой он в действительности был. Авторитарные режимы вообще склонны к риторическим упражнениям на тему гармоничного сочетания твердой, целеустремленной власти в центре с полным самоуправлением на местах, и некоторые военные диктаторы тоже охотно прибегали к этому приему.
Пальму первенства в области изобретения оригинальных моделей государственности следует отдать Муаммару Каддафи. Как отмечено выше, его приход к власти в Ливии в 1969 году был результатом не столько его собственных усилий, сколько полной дискредитации действовавшей власти и медлительности конкурентов. Но в дальнейшем Каддафи проявил себя весьма способным политиком, и даже исходная слабость его команды пошла ему на пользу, потому что среди участников переворота отсутствовали сколько-нибудь заметные фигуры, способные бросить ему вызов. Состав Совета революционного командования, возглавившего страну, первоначально даже не был обнародован: упоминалось лишь имя Каддафи как его председателя. В дальнейшем он избавился от нескольких соратников по перевороту, но некоторые остались с ним до конца и продолжали играть важные политические роли. В целом Каддафи удалось решить проблему неформальной институционализации своего режима.
С формальной институционализацией дело обстояло сложнее. Первоначально, следуя египетскому образцу, Каддафи приступил к строительству режима, в котором СРК оставался высшим органом власти, но при этом была создана правительственная партия – Арабский социалистический союз. Судя по всему, Каддафи не был вполне удовлетворен этим опытом. В январе 1976 года был опубликован его главный теоретический и программный текст, озаглавленный «Зеленая книга» и представивший «третью всемирную теорию» (под первыми двумя подразумевались капитализм и коммунизм). Политическая составляющая этой теории в кратком изложении такова. Представительная демократия неспособна выразить истинную волю народа, а партийные режимы подменяют ее волей партии. Альтернатива – прямая демократия, осуществляемая непосредственно народом, объединенным в комитеты и конгрессы. Эти органы самоуправления народа должны составить костяк институциональной структуры совершенно нового государства – джамахирии, то есть государства масс.