Третий вопрос, вызвавший длительные дебаты, напрямую касался взаимодействия и координации действий национальных спецслужб. Проект инициативы предполагал, что вновь создаваемое Центральное разведывательное управление (ЦРУ) будет выполнять роль своеобразного связующего органа администрации, где сосредоточивается массив разведсведений для последующей аналитической обработки. В связи с этим ЦРУ должно автоматически обеспечиваться доступом к данным, добытым другими спецслужбами. Представители военной разведки в конце концов дали свое согласие на это, но при условии сохранения собственных органов сбора и обработки разведывательных сведений, необходимых для обеспечения военных действий. Представитель ФБР в категорической форме настоял на ограничении доступа ЦРУ к своей базе данных, но подчеркнул, что «в исключительных случаях в интересах национальной безопасности такое право может быть предоставлено с письменного указания руководства» [59, А-9].
В соответствии с подписанным 27 июля 1947 года президентом Трумэном Законом о национальной безопасности среди прочих важных мероприятий учреждалось и Центральное разведывательное управление во главе с директором Центральной разведки, которое на тот момент являлось единственной в стране организацией, имевшей «общенациональную (общегосударственную) разведывательную функцию».
На должность первого директора Центральной разведки (он же директор ЦРУ) был назначен контр-адмирал Роскоу Хилленкотер. В соответствии с первоначальной концепцией организации и функционирования централизованного органа разведки страны, ЦРУ имело два основных подразделения — управления разведывательными операциями и анализа.
Однако в связи с неполной проработкой целого ряда вопросов, отраженных в принятом законе, почти сразу начали возникать проблемы во взаимоотношениях спецслужб. Так, например, на аналитическое управление ЦРУ формально были возложены задачи в том числе подготовки краткосрочных, то есть оперативных, прогнозов. Государственный департамент, военная разведка и ФБР считали такой анализ своей прерогативой. В этой связи понадобились долгие обсуждения и согласования между представителями спецслужб, чтобы достичь взаимопонимания и разделения функций анализа. Кроме того, администрация президента выразила свою заинтересованность в организации крупномасштабной кампании психологической борьбы, направленной против СССР и стран коммунистического блока. После долгих препирательств между Госдепом и ЦРУ и откровенного нежелания обоих ведомств взваливать на себя дополнительную обузу данные функции все же по решению СНБ были переданы Центральному разведывательному управлению.
Менее чем через год после создания ЦРУ Советом национальной безопасности по инициативе вновь назначенного исполнительного секретаря этого органа С. У. Сауэрса (в недавнем прошлом занимавшего пост ДЦР) было принято решение о проверке работы управления, для чего создали комиссию в составе трех авторитетных нью-йоркских адвокатов Аллена Даллеса, Уильяма Джексона и Матьяса Корреа. Проверка проводилась по следующим аспектам: соответствие структуры организации поставленным задачам; результаты оперативной деятельности; проблемы межведомственного взаимодействия. В январе 1949 года отчет о проверке был готов и представлен на суд членов СНБ.
После обсуждения выводов комиссии СНБ наложил резолюцию, которая в целом весьма критически оценивала деятельность ЦРУ. В частности, был отмечен факт своеволия руководства управления, не всегда выполнявшего прямые указания руководства страны; зачастую самоустранение директора от непосредственного управления разведывательными операциями и, наконец, фактическое отсутствие отлаженных механизмов взаимодействия с другими спецслужбами. Там же еще раз подчеркивалось, что оптимальная координация работы национальных спецслужб может быть обеспечена только при гражданском директоре Центральной разведки [59, А-10].
В свою очередь и законодательная власть вознамерилась подвергнуть ЦРУ проверке, для чего в 1948 году Конгресс образовал свою комиссию во главе с бывшим президентом Гербертом Гувером, который под выполнение конкретной задачи образовал специальную группу проверки во главе с крупным бизнесменом Фердинандом Эберштадтом. Комиссия вскрыла целый ряд недостатков, которые якобы негативным образом продолжали сказываться на позитивной в целом работе управления. Так, например, в обнародованном в ноябре того же года докладе комиссии отмечались явные упущения по анализу научных достижений в иностранных государствах и, соответственно, отсутствие должным образом поставленной работы с постановкой задач в области научно-технической разведки. Данные акценты комиссии были вызваны главным образом опасением американских властей относительно возможных научных достижений у противника (СССР) в области создания ядерного оружия. В качестве предложения по устранению этих недостатков рекомендовалось значительно усилить координацию в работе спецслужб и активизировать проведение совместных разведывательных операций [59, А-11].
Параллельно законодательная власть страны продолжала работу по расширению функций ЦРУ. Так, в 1949 году Конгресс утвердил дополнительную нормативно-правовую базу, наделявшую директора Центральной разведки определенными полномочиями, необходимыми для проведения специальных операций, которых были лишены руководители других спецслужб. Более того, новыми законами ДРЦ позволялось личным решением использовать дополнительные денежные средства в целях оптимизации работы ЦРУ, не руководствуясь бюрократическими нормами и правилами, которые обычно тормозили выполнение тех или иных задач другими спецслужбами. Одним из новых законов ЦРУ разрешалось использовать дополнительные финансы из государственных фондов лишь на основе письменного решения ДРЦ.
Вскоре после начала Корейской войны (1950–1953) главой ЦРУ и, соответственно, директором Центральной разведки был назначен генерал-лейтенант Уолтер Бедел Смит, который вплотную занялся претворением в жизнь рекомендаций обеих комиссий, уделив особое внимание координации усилий спецслужб страны. С этой целью на должность заместителя директора-начальника управления планирования ЦРУ был назначен Аллен Даллес, ветеран Управления стратегических служб, зарекомендовавший себя как опытный организатор и аналитик. Для более качественного анализа поступавших из разных источников и от спецслужб разведывательных сведений был образован Совет оценки информации государственной важности (СОИГВ), который возглавил известный ученый из Гарвардского университета профессор Уильям Лэнгер, внесший личный существенный вклад в расширение сотрудничества спецслужб США в сфере аналитической деятельности.
В октябре 1952 года президент Г. Трумэн, руководствуясь рекомендациями комиссий, издает секретный меморандум о создании Управления национальной безопасности (УНБ), на которое возлагались практически все задачи по ведению радио- и радиотехнической разведки, как в интересах военно-политического руководства страны в целом, так и вооруженных сил в частности. Было решено подчинить новую структуру министерству обороны, в связи с чем соответствующие технические подразделения военной разведки, но также и разведки политической (ЦРУ) были упразднены, а их функции полностью переданы УНБ. Возникшее вслед за этим недопонимание между МО и ЦРУ было урегулировано специальной директивой СНБ, но лишь в 1958 году.
Между тем Корейская война в очередной раз продемонстрировала дублирование функций спецслужб и перерасход средств на разведку. Так, например, по результатам работы очередной комиссии СНБ в 1955 году был вынужден переиздать директиву от 1948 года, в которой конкретизировалось положение о том, что ответственность за организацию и проведение всех специальных операций возлагается на ЦРУ [59, А-12].
В 1954 году новый президент США республиканец Дуайт Эйзенхауэр утвердил концепцию ведения стратегической воздушной разведки в отношении СССР и стран коммунистического блока с применением специального разведывательного самолета У-2. В этой связи с неизбежностью встал вопрос о более тесном сотрудничестве ЦРУ, как ведущего разведывательного органа страны, с представителями военной разведки, в первую очередь с разведкой ВВС. Налаженное тесное сотрудничество обоих ведомств и координация их усилий, как считают американские исследователи, позволили весьма существенно сэкономить бюджетные средства, выделенные на разведку в целом.
В том же году Конгресс принял решение в очередной раз проверить эффективность деятельности исполнительной власти, в том числе и с точки зрения ее умения организовать координацию деятельности спецслужб. Данный временный орган контроля вновь возглавил бывший президент Гувер, в связи с чем он получил официальное название «Вторая комиссия Гувера». Для проверки деятельности спецслужб была образована специальная группа во главе с генералом Марком Кларком. Симптоматично, что именно в выводах данной комиссии впервые официально прозвучал термин и затем было признано наличие в стране национального Разведывательного сообщества, которое на тот период включало ЦРУ, ФБР, соответствующие службы Государственного департамента и Комиссии по атомной энергии, а также военные разведывательные организации от видов вооруженных сил — СВ, ВМС, ВВС и отдельно УНБ. В последующем количество членов сообщества неоднократно менялось исходя из внутристрановой политической конъюнктуры и соображений так называемой растущей угрозы интересам страны. Начиная с известной директивы президента Рональда Рейгана № 12333 от 4 декабря 1981 года, состав Разведывательного сообщества страны оформляется официально с указанием задач, стоящих перед каждой спецслужбой [1, с. 11–13].
После завершения работы комиссии было обнародовано заключение, в котором констатировалась необходимость реорганизации внутренней работы ЦРУ и целесообразность введения новой должности, аналогичной должности начальника штаба управления или подобной ей. На чиновника, назначенного на эту должность, предлагалось возложить непосредственное ежедневное курирование разведывательных операций. Данные предложения диктовались теми соображениями, что Аллен Даллес, назначенный в начале 1953 года директором Центральной разведки и директором ЦРУ, вопреки рекомендациям предыдущих комиссий якобы присвоил себе функции личного руководства всеми разведывательными операциями, превратившись таким образом в своеобразного «диктатора от разведки» [14, с. 220]. На должность же своего заместителя он назначил генерала Люсьена Траскотта, функции которого были ограничены лишь координацией работы с представителями военной разведки. Все это подвигло членов комиссии к форму