Русско-турецкая война вскрыла и недостатки в освещении с позиций военных агентов внешнеполитического курса иностранных государств, которые могли быть втянуты в боевые действия, а также их военных приготовлений и, как следствие, военного сухопутных и военно-морских сил этих стран. Спустя два года после окончания Руско-турецкой войны очередным документом, регламентировавшим деятельность военных агентов, явилась разработанная на основе многолетнего опыта деятельности агентурной разведки русской армии «Инструкция военным агентам (или лицам их заменяющим)», утвержденная военным министром 16 декабря 1880 г. (РГВИА. Ф. 401. On. 1. Д. 2. Л. 8—12 об.). Новая «Инструкция», в отличие от первой (1856 п), более детально излагала обязанности военных представителей России за рубежом. В «Инструкции», в частности, говорилось:
«Военные агенты назначаются для доставления правительству возможно полных, точных и своевременных сведений о военных силах и средствах иностранных государств. Согласно сему, военный агент, основательно ознакомившись с общими источниками силы государства (страной и населением) обязан в подробности изучать:
— состав и комплектование его вооруженных сил: сухопутных и морских;
— организацию и численность по мирным и военным штатам;
— расположение их и способы мобилизации и сосредоточения;
— устройство их материальной и хозяйственной части, обеспечение обмундированисм, снаряжением, вооружением, ремонтами, обозом, провиантами и фуражом;
— устройство различных отраслей военного управления с их специальными заведениями и применением к потребностям военного времени;
— тактическое обучение войск (уставы, занятия во время сборов), развитие военного образования в армии, дух и быт солдат и офицеров, и характеристику главных начальников;
— бюджет государства и особенно военный;
— общую систему обороны государства, т. е. крепости и укрепления, в связи с путями сообщения и главнейшими географическими и топографическими условиями страны».
Военным агентам в «Инструкции» ставились также задачи «следить за проектированием и возведением новых фортификационных сооружений и важных в стратегическом отношении путей, за сборами и передвижением войск, за общим направлением военной деятельности, за настроением армии и печати».
В целом военные агенты должны были стремиться «дать себе и правительству ясный и верный отчет об оборонительной и наступательной готовности государства (иностранного. — Примеч. авт.)».
«Это последнее условие, — отмечалось в документе, — особенно важно относительно государств, соприкасающихся с Россией. Поэтому военные агенты, находящиеся в сих государствах, независимо от общих означенных выше предметов, обязываются тщательно собирать и обновлять все военно-статистические сведения о пограничных с Россией областях, изучать подготовку их как театров военных действий, с возможными подробностями о путях, военных запасах, рас-положении сил, вооружении и гарнизонах крепостей и прилагать все старания к получению точных данных относительно перевозочной способности железных дорог и планов сосредоточения войск». И здесь же подчеркивалось: «Обязанноcmи, указываемые агентам в соседних государствах должны, в прочем, заботить одинаково всех наших военных агентов, где бы они не находились».
Несмотря на столь детальную постановку военным агентам разведывательных задач, в их число не было включено большинство вопросов, касавшихся военно-морской мощи вероятных противников, что отражало существовавшую в то время разобщенность двух основных видов вооруженных сил России и в целом снижало эффективность деятельности зарубежных сил и средств агентурной разведки. В морском ведомстве все еще не считали необходимым разработку общей Инструкции для военно-морских агентов и ограничивались разработкой отдельных наказов морским офицерам, отправляемым в командировку за границу в качестве представителей Морского министерства. Подобная ситуация была связана еще и с тем, что в рассматриваемый период ход и исход вооруженной войны между государствами определялся в основном на суше и военно-морскому флоту отводилась вспомогательная роль.
До этого времени большая часть интересовавших Военное и Морское министерства разведывательных сведений военные и морские агенты добывали с использованием легальных путей с официальных позиций: за счет изучения прессы, различных так называемых «открытых» изданий (официальных отчетов, статистических сборников, уставов, инструкций), а также путем личного наблюдения и осведомления в ходе официального посещения военных заводов и верфей. Однако для обеспечения надежной защиты национальных интересов России изучение иностранных государств, их военной политики, намерений и планов, а также вооруженных сил не могло быть сведено только к сбору открытых сведений. В подавляющем большинстве случаев информация, относящаяся к состоянию и перспективам развития вооруженных сил зарубежных стран, планам их развертывания и боевого применения с началом боевых действий, являлась секретом государства и охранялась им. К секретным относились и сведения по ряду важнейших аспектов деятельности вероятного противника в политической и военно-технической областях. Получить секретную информацию можно было только тайными путями — через третьих лиц (подобная практика в мирное время существовала всегда, но являлась исключением, а не правилом). В «Инструкции военным агентам (или лицам их заменяющим)» содержались указания по работе в целях создания сил и средств зарубежной военной агентурной разведки, в том числе и для деятельности в чрезвычайных условиях. Так, в документе прямо указывалось: «Существенною обязанностью их (военных агентов. — Примеч. авт.) должно быть и заблаговременное приискание надежных лиц, через посредство коих можно было бы поддерживать связи со страной в случае разрыва и получать верные сведения даже тогда, когда официальное наше представительство ее оставит». Подобное требование было сформулировано впервые и явилось результатом осмысления опыта привлечения военных агентов к сбору разведывательных сведений в ходе Русско-турецкой войны. Лица, используя которых предстояло проникать в секреты государства тайными путями, будут называться негласными (тайными) агентами.