[932]. В 2013 году Государственный департамент запросил у конгресса 770 миллионов долларов на финансирование МЕНА-ИФ, дабы «эффективно использовать возможности, открывшиеся благодаря „арабской весне“, поддержать те страны, которые движутся к проведению демократических и экономических реформ, необходимых для удовлетворения пожеланий граждан и обеспечения долгосрочной стабильности в регионе»[933]. По сути, конгресс просили поверить администрации «на слово» в отношении расходования этих 700 миллионов долларов. Контроль за одобрением конкретных проектов и общим расходованием средств не предполагался[934]. Неудивительно, что конгресс отверг запрос о финансировании[935].
Когда администрация Обамы не смогла преодолеть оппозицию Капитолия, это устремление воспользоваться геоэкономическими инструментами исчезло. МЕНА-ИФ остался без поддержки, регион продолжил жить, как жил, а администрация утратила всякий интерес к этой инициативе[936]. Вдобавок, несмотря на всю свою амбициозность, программа предусматривала слишком скромное, по мнению скептиков, финансирование (конечно, по сравнению с мерками Саудовской Аравии или ОАЭ), чтобы стимулировать значимые реформы.
В отличие от МЕНА-ИФ, проект МЕНА-ТИП не предусматривал крупных ассигнований от конгресса или финансовой помощи. Вместо этого он опирался на активную дипломатию и переговоры с государствами региона по стимулированию торговых и инвестиционных реформ, которые должны были привести, как полагали многие, к заключению соглашения о свободной торговле с США. Но, подобно МЕНА-ИФ, проект МЕНА-ТИП принес мало геополитических выгод. Переговоры о возможном доступе на рынок США быстро свернули, итоговые перспективы выглядели весьма скромными[937].
Несмотря на точную оценку ситуации в арабском мире после народных восстаний как наиболее подходящей для геоэкономических инициатив, проекты МЕНА-ИФ и МЕНА-ТИП оказались провальными. Администрация Обамы, в данном случае полностью положившаяся на Государственный департамент, пыталась применить эти геоэкономические инструменты, но не сумела привлечь на свою сторону конгресс или предложить достаточно стимулов и проявить политическую волю для осознания ценности и пользы МЕНА-ИФ и МЕНА-ТИП региональными правительствами[938]. Оба проекта можно признать адекватной геоэкономической реакцией США на «арабскую весну». Но они не были реализованы и не смогли укрепить доверие к Америке.
Идем далее. Среди других планов администрации Обамы было предложение о списании миллиардного долга Египта в обмен на осуществление проектов, адресованных египетской молодежи; это предложение отстаивал прежде всего Государственный департамент, а потому оно вызвало своего рода межведомственную ревность. Вопросы о распределении средств провоцировали бюрократические споры и проволочки, а еще оказалось чрезвычайно сложно отыскать надежного египетского контрагента для ведения переговоров. Все закончилось тем, что революция и контрреволюция состоялись задолго до выработки четкого плана расходования этих средств. Отчасти смущенные тем, насколько затянулась эта кампания по обмену долга на развитие, сотрудники Государственного департамента позже взялись за обеспечение финансирования Туниса.
Наконец в некоторых случаях проблема заключается не столько в том, что Соединенные Штаты не в состоянии или не желают давать достойный геоэкономический ответ, сколько в том, какова степень агрессивности применения геоэкономических инструментов и, что еще важнее, учитывают ли американские политики относительные экономические и геополитические преимущества при принятии решений.
Рассмотрим санкционную политику США последних лет. В июне 1998 года президент Клинтон в интервью «Си-би-эс ньюс» сделал знаменитое заявление: США «как будто счастливы применять санкции в тот период, когда мы сокращаем нашу помощь иностранным государствам, которые согласны с нами… Нам грозит опасность очутиться в положении тех, кто наказывает всех, несогласных с нами, и не помогает каждому, кто с нами согласен»[939]. Приблизительно тогда же республиканцы в конгрессе, включая Джесси Хелмса и Джона Эшкрофта, выражали озабоченность тем, что без санкций, по словам Хелмса, Америке «останутся пустая болтовня или отправка морской пехоты. Без санкций США практически лишатся возможности влиять на события мирным путем. Санкции не являются идеальным способом и не всегда годятся к применению, но зачастую это наше единственное оружие»[940]. Следует отметить, что, похоже, санкции представляли собой единственный геоэкономический инструмент, известный Хелмсу и его коллегам.
По состоянию на сентябрь 2014 года в США действовало двадцать шесть санкционных программ и тысячи санкций в отношении отдельных лиц и компаний – это вдвое больше, чем при президенте Клинтоне, – причем санкции налагались на такие разные страны, как Куба, Беларусь и Сирия[941]. Администрация Обамы подвергла санкциям больше субъектов, чем любая другая администрация США (или даже несколько администраций вместе).
Отчасти причина того, что санкции стали занимать все более важное место во внешней политике США, заключается в простом факте: Америка научилась их использовать. Администрация Клинтона трансформировала свои сомнения в ценности санкций в значимые преобразования, стала вводить «умные санкции» против физических и юридических лиц, а не против национальной экономики в целом (мексиканским и колумбийским наркобаронам под санкциями – из так называемого «списка Клинтона» – стало гораздо труднее отмывать свои грязные деньги). После терактов 9/11 Соединенные Штаты снова реформировали свой подход к целевым санкциям, на сей раз использовав возможности мировой финансовой системы в качестве мультипликатора силы. Вашингтон начал блокировать незаконные финансовые переводы и воспользовался главенством доллара в мировых финансах для прекращения деятельности «подозрительных» банков. Кроме того, опираясь на лидирующую роль Америки на финансовые рынках, чиновники США принялись превращать банки всего мира в этакие дополнительные правоохранительные органы, ставя их перед простым выбором: либо соблюдать введенные США санкции, либо отказываться от операций с долларом[942]. Такое «обуздание» мирового финансового сектора, в свою очередь, позволило американским чиновникам применять различные технологические новшества, которые основательно изменили финансовую и банковскую деятельность во всем мире: тот факт, что почти все денежные переводы теперь сделались виртуальными, означает, что корреспондентские отношения банков легче проследить и оборвать (то же касается систем электронных платежей).
Главные объекты текущих американских санкций – Иран и Россия – являются принципиально различными примерами. Иран не слишком хорошо интегрирован в международный финансовый рынок, многие санкции в его отношении накладывались Советом безопасности ООН, а предмет санкций – иранская ядерная программа – развивался десятилетиями и остается в исключительной компетенции Тегерана. Не обремененные необходимостью учитывать экономические издержки, опираясь на широкую международную поддержку, американские стратеги предложили метод максимальной экономической изоляции. Напротив, Россия гораздо больше интегрирована в глобальные рынки, санкции против нее вводили преимущественно США и ЕС, а не Совет безопасности ООН, и сами санкции были вызваны военным конфликтом с участием России и другого государства. Эти факторы требовали подхода, куда более «чувствительного» для экономик США и ЕС и более взвешенного, они оставляли России «пути выхода» в быстро меняющейся обстановке. В той мере, в какой американские санкции приносили успех в столь несхожих случаях, по ним можно судить с достаточной мерой справедливости о важности и эффективности санкционной политики США в целом.
Оценка успешности санкций – задача куда более сложная, чем представляется большинству аналитиков. Санкции, подобно любому другому геоэкономическому инструменту, могут применяться ради нескольких целей и ради нескольких аудиторий – сигнализировать о серьезности намерений противникам, демонстрировать решимость союзникам, посылать недвусмысленные сообщения третьим лицам, указывать на готовность действовать или наносить экономический урон. Нередко перечисленные цели служат дополнением к основной поставленной задаче, которая обычно сводится к изменению поведения конкретного режима или его политики. Гэри Сэймур, эксперт Белого дома по контролю над вооружениями и оружием массового уничтожения при первой администрации Обамы, утверждал в 2013 году, что «санкции заставили Иран временно ограничить реализацию своей ядерной программы. Но достаточно ли этих мер и угрозы введения дополнительных санкций, чтобы вынудить Иран отказаться от ядерной программы целиком, – вопрос спорный»[943]. Сегодня мы знаем ответ на этот вопрос.
Санкции против России, возможно, повлияли в некоторой степени на поведение Москвы в ходе украинского кризиса, но до сих пор не привели к коренным изменениям российской политики. При этом важно поступательное движение, о чем слишком часто забывают. Проблема в том, что эффект оценивается по неверной посылке (мол, Москва вела бы себя иначе, не будь санкций), а это порождает необоснованные ожидания.
Наконец, санкции могут породить эффект домино, ведущий, пусть непреднамеренно, к аналогичному результату. Возьмем в качестве примера Армению, где правительство какое-то время поддерживало идею экономического соглашения с ЕС, поскольку финансовые проблемы России сказывались на экономике Армении