[944]. На Балканах финансовые ограничения России вследствие санкций заставили балканских партнеров Москвы задуматься над тем, способна ли Россия выполнить свои обещания по развитию энергетической инфраструктуры[945].
Относительный успех санкций против Ирана и России стал возможным благодаря очередным нововведениям в самом характере санкций, наряду с коллективными действиями дома и за рубежом. Соединенные Штаты применили новейшие финансовые инструменты, чтобы «утихомирить» Иран, и в период правления Буша и Обамы располагали широкой международной поддержкой. Закон 2010 года о полномасштабной проверке Ирана, санкциях и прекращении сотрудничества «создал прецедент», впервые в истории наделив «министра финансов США правом требовать от американских банков прекращения корреспондентских отношений с иностранными банками, которые сознательно участвуют в крупных сделках с перечисленными иранскими банками»; это цитата из доклада о воздействии санкций на иранскую экономику[946]. К моменту публикации доклада в феврале 2013 года министерство финансов уже «провело разъяснительную работу с более чем 145 зарубежными финансовыми институтами из более чем 60 стран, а также с иностранными правительствами, регулирующими органами и прочими профессиональными группами и организациями»[947].
Достижения несомненны, но они дались непросто и не были предопределены. Со стороны казалось, что происходит устойчивое увеличение давления при твердой поддержке союзников, но на деле все было куда сложнее, чем уверяли заголовки СМИ. Относительно усиления санкций доводы «за» и «против» почти всегда предсказуемо делятся по, так сказать, бюрократической линии. Экономические доводы против ужесточения санкций, как правило, сводятся к рассуждениям о провоцировании «каскада» непредсказуемых и неконтролируемых экономических последствий. Подобные доводы (мол, никто не способен предугадать затраты и риски) практически невозможно опровергнуть. Экономические анализы и прогнозы, на которые ссылаются в качестве основы такого мнения, нередко оказываются ошибочными – снова и снова пресловутые катастрофические последствия так и не наступают. Когда в июле 2014 года Вашингтон и Брюссель обсуждали возможность введения так называемых секторальных санкций в отношении банковского и энергетического секторов России, многие видные экономические обозреватели заявляли, без всякого намека на иронию, что невозможно спрогнозировать размах экономического катаклизма, но он почти наверняка будет суровее, чем ожидалось[948]. Когда же, после всех заламываний рук, эти секторальные санкции все-таки ввели, в печальном положении экономики еврозоны мало что изменилось[949]. США между тем зафиксировали самый низкий уровень безработицы и самые высокие темпы роста в годовом выражении за остаток 2014 года. А цены на нефть и газ вовсе не взлетели, даже опустились до рекордных минимумов за несколько месяцев после ужесточения энергетических санкций США и ЕС против России.
Еще одной проблемой, как показали в 2014 году санкции США и ЕС против России, является отсутствие готовности оказывать ощутимое давление на союзников – либо для обеспечения эффективности санкций, либо чтобы помешать попыткам этих союзников отколоться. Потребовалось почти семь месяцев, чтобы убедить Францию приостановить продажу военной техники в Россию; когда Франция наконец согласилась, ее решение было продиктовано продолжением вмешательства России в дела Украины, а не давлением США[950].
Для США стратегическое терпение может стать важнейшим фактором обеспечения эффективности санкций. Эти меры подействуют – рано или поздно. После семи лет последовательного ужесточения санкций в отношении Ирана Вашингтон наконец добился своего в 2013 году. Экономические трудности, вызванные этими парализующими санкциями – и усугубленные пренебрежением к экономике в правление Махмуда Ахмадинежада, – усилили недовольство правящим режимом и сыграли свою роль в избрании Хасана Роухани на пост президента Ирана. Кроме того, санкции, безусловно, повлияли на готовность иранского режима приступить к переговорам в Женеве и заключить соглашение в 2015 году.
После того как Международное агентство по атомной энергии подтвердило, что Иран «выполнил свои обязательства по важнейшему соглашению от ноября 2013 года относительно приостановки ядерной программы», США и ЕС решили вознаградить Иран посредством смягчения санкций[951]. Отзыв санкций общей стоимостью в 4,2 миллиарда долларов за полгода со стороны Соединенных Штатов и Европейского союза в январе 2014 года стал, кажется, тем фактором, который побудил Иран приостановить реализацию ядерной программы[952]. Создается впечатление, что принуждение и поощрение равно сказались на поведении Ирана.
Иранский опыт показал, что новая увлеченность Вашингтона санкциями страдает существенным пороком: зачастую проще наложить санкции, нежели их снять, о чем свидетельствует и ядерное соглашение 2015 года. Наложение и снятие санкций играют позитивную роль в изменении поведения других стран. Так или иначе, нет сомнений в том, что экономические санкции остаются эффективным – и развивающимся – геоэкономическим инструментом Соединенных Штатов.
Подобно санкциям, политика помощи США, как кажется, становится более геоэкономической, даже в условиях заморозки соответствующих бюджетов в 2011–2013 годах в ходе войн администрации с конгрессом и сокращения расходов[953]. Транш в размере 1 миллиарда долларов, подготовленный Вашингтоном для Египта после мучительно медленных внутренних согласований, едва ли был способен обеспечить адекватную «переходную траекторию» или укрепить американское влияние на Каир – особенно если сравнить этот транш с планом помощи Египту от стран Персидского залива, которые были готовы выделить 40 миллиардов долларов в следующие пять лет. Невозможно оценить, гарантируют ли крупные суммы лучшие результаты, но есть весомые основания предполагать справедливость такого мнения. Безработица в Египте выросла за два года после свержения Мубарака; цены на продовольствие взлетели на 50 % с 2010 по 2013 год, а ВВП страны снизился на те же 50 процентов. Иностранные инвестиции сократились с 10 миллионов долларов при Мубараке в 2013 году до 1,5 миллиона долларов. Этого было достаточно, чтобы собрать миллионы подписей под петицией, призывавшей сместить Мурси по экономическим причинам; эта петиция циркулировала по стране за несколько недель до военного переворота. (В петиции, в частности, говорилось: «Бедным у нас по-прежнему нет места, поэтому мы не хотим тебя»[954].) Степень влияния крупнейших арабских доноров на Каир между тем показывает, пускай доказательства косвенные, что финансовая помощь Египту (причем своевременная) на ранних этапах перехода к стабильности могла бы усилить геополитическое влияние США.
Миллиард долларов, выделенный Соединенными Штатами, – не просто скромная сумма в сравнении с расходами стран Персидского залива на Египет (или, если уж на то пошло, с многомиллиардными пакетами экономической помощи и инвестиций, которые Китай и Россия посулили Египту в 2015 году); она мизерна даже по историческим стандартам США[955]. Сравнительно недавним исключением из общего отступления Соединенных Штатов от геоэкономики в последние десятилетия видятся 3 миллиарда долларов ежегодной финансовой помощи, обещанной Египту и Израилю в 1979 году в Кэмп-Дэвиде (это соглашение стало важнейшим этапом египетско-израильского примирения, которое, в свою очередь, стало основой американской политики на Ближнем Востоке на три с лишним десятилетия)[956]. Однако, учитывая нынешний внутриполитический климат Америки и внутренние экономические проблемы, вряд ли стоит ожидать от США такой щедрости и таких стратегических амбиций в ближайшее время.
За рамками неуклонно «худеющих» бюджетов помощи, по мнению экспертов, одной из основных проблем США с точки зрения конвертации долларов помощи в рычаги внешней политики является доверие. Соединенные Штаты обильно инвестировали в такие страны, как Пакистан и Египет. Если забыть о кризисах наподобие военного переворота и последовавшего за этим насилия в Египте летом 2013 года, данные страны вполне отдают себе отчет в том, что их действия, сколь угодно малоприятные для Вашингтона, ни за что (почти ни за что) не приведут к прекращению этой помощи[957]. Тем не менее некоторые сигналы убеждают, что США готовы рассматривать возможности ужесточения условий выделения помощи и более прямолинейно увязать эти доллары с поддержкой внешнеполитических целей Америки, прежде всего демократических реформ, но не геополитических целей. Государственный секретарь США Джон Керри в ходе визита в Африку в мае 2014 года, когда обсуждались перспективы Демократической Республики Конго, предложил увеличить американскую финансовую поддержку ДРК до 30 миллионов долларов при единственном условии – что президент Жозеф Кабила не станет переизбираться после завершения своего нынешнего, второго срока[958]. Также, вопреки существенному давлению со стороны египетских официальных лиц и общих союзников, вроде Саудовской Аравии, США отложили предоставление гражданской финансовой помощи Египту почти на год, а некоторых категорий военной помощи – почти на два года вследствие насилия летом 2013 года. При этом давление стран Персидского залива, озабоченность утратой влияния сред