Кроме того, необходимо сделать так, чтобы руководство страны научилось правильно расставлять приоритеты между важным и срочным. Имеется бесчисленное множество мелких, рутинных процессов (планирование рабочих поездок, прохождение управляющего сигнала по инстанциям, выполнение конкретных задач наподобие телефонных звонков зарубежным коллегам, совещания в конгрессе и т. д.), которые осуществляются едва ли не в автоматическом режиме, зачастую с мощным кумулятивным эффектом. Нужна президентская директива, чтобы распространить геоэкономический подход на все этапы разработки политики и чтобы сберечь время и силы руководства страны при реализации геоэкономических стратегий.
Наконец, исполнительной власти следует научиться правильно оценивать ситуацию в сфере национальной безопасности (например, учитывать те сложности с государственными предприятиями, о которых говорилось выше) и правильно руководить взаимодействием структур внешней и внутренней политики по вопросам, нередко чреватым важными внутриполитическими последствиями и потому подлежащим рассмотрению конгресса. Использование валюты в качестве торгового инструмента и поиск способов экономического давления на Иран помимо санкций – вот примеры подобных действий, которые, учитывая все компромиссы и столкновение интересов, в том числе национальной безопасности, под силу организовать только Белому дому.
Одна из причин, по которой американские официальные лица столь охотно одобряют силовые меры для решения проблем внешней политики, заключается в том, что, как ни парадоксально, для политических институтов США силовые решения проще геоэкономических альтернатив. Военные интервенции, как в Ливии, не требуют одобрения конгресса, а едва какая-то страна становится театром военных действий, средства начинают поступать из различных источников, как правило, многократно превышая суммы, каковые эта страна могла ожидать в отсутствие американских войск. Благодаря указу о применении военной силы от 2001 года, продолжающему действовать до сих пор, исполнительная власть не запрашивала согласие конгресса на текущие военные антитеррористические операции в Пакистане и Йемене, например. Для сравнения вспомним многолетние и во многом провалившиеся переговоры между администрацией Обамы и конгрессом о выделении 1 миллиарда долларов Египту, хотя президент Обама в мае 2011 года назвал это решение принципиальным ответом США на демократическое восстание. Источники финансирования для стран, которые рассматриваются как зона действий войск США, тоже гораздо более многочисленны, нежели для стран, где войска отсутствуют, даже если эти страны имеют важное стратегическое значение. С началом кризиса на Украине весной 2014 года лишь ценой огромных усилий, после нескольких недель обсуждения, конгресс разрешил Государственному департаменту предоставить из своего фонда финансирования зарубежных операций (целевого фонда для Ирака, Пакистана и Афганистана) кредитные гарантии Украине после отстранения от власти президента Януковича[1081].
Даже в сфере санкций, где налицо, пожалуй, наивысший уровень сотрудничества между исполнительной властью и конгрессом, последний нередко оказывается тем ограничителем, который лишает творцов внешней политики пространства для маневра. Многие комментаторы отмечают, что на переговорах 2013–2014 годов с Ираном представителям администрация не хватало полномочий для того, чтобы отменить некоторые, наиболее суровые санкции, утвержденные конгрессом, и потому американская сторона на переговорах добилась меньшего, чем могла бы. Политикам и законодателям нужно принять новый подход, нацеленный на максимальное доверие в введении и в снятии санкций[1082].
За пределами санкций ситуация гораздо хуже. Бюджет экономической помощи продолжает сокращаться. Судьба ТТП и ТТИП будет решаться именно в конгрессе. Страны G20 выдвинули США требование реализовать на практике изменения, согласованные в 2010 году, по голосованию и операциям Международного валютного фонда[1083]. Добавим сюда отказ конгресса возобновить лицензию Экспортно-импортного банка и одобрить деятельность КЗЧИ – картина вырисовывается удручающая. Можно сказать, что конгресс США часто выступает серьезным препятствием на пути последовательной и всеобъемлющей реализации американской геоэкономической стратегии.
Чтобы освоить навыки, необходимые в долгосрочной перспективе для реализации этой амбициозной геоэкономической повестки, академическая подготовка должна выйти далеко за узкие дисциплинарные границы. Университеты должны использовать междисциплинарный подход, а научные фонды – финансировать преподавание[1084].
Политические рекомендации, содержащиеся в этой главе, буде их удастся реализовать в полной мере, сделают США важным геоэкономическим игроком на международной арене. Они позволят Америке должным образом реагировать на геоэкономическое принуждение, применяемое авторитарными режимами в странах Азии и Европы против своих соседей. Они дадут индустриальным демократиям новые инструменты распространения влияния в региональных и мировых масштабах. Еще они укрепят систему американских альянсов и тем самым будут содействовать сохранению текущего регионального и глобального баланса сил. Но эти меры, конечно, не получится применить в один день, а во многих случаях – даже через год или два. Они требуют принципиального пересмотра внешней политики США, в том числе роли президента, и осознания конгрессом того факта, что геоэкономические инструменты нередко служат национальным интересам Соединенных Штатов. Подробнее об этом см. следующую главу.
Глава десятаяГеоэкономика, большая стратегия США и американские национальные интересы
Никогда не позволяйте другим определять повестку дня.
Соединенным Штатам предстоит выживать в нестабильном, сложном и зачастую опасном мире на протяжении десятилетий, и потому встает вопрос, какой должна быть их внешняя политика. Какие цели должны стать приоритетными в международных отношениях, какие стратегии и инструменты следует разрабатывать и применять в эпоху ограниченных ресурсов для достижения этих целей? Способны ли Соединенные Штаты, перефразируя бывшего госсекретаря Уоррена Кристофера, избежать движения от кризиса к кризису? Арнольд Тойнби справедливо заметил, что великие нации не гибнут по чьей-то воле, а совершают самоубийство.
После Пёрл-Харбора Рузвельт и Черчилль выработали большую стратегию ведения войны: сначала победить Германию, затем Японию. Определенность этой стратегии – четкая формулировка целей, способов и средств, ресурсов и инструментов, приоритетов и долгосрочных результатов – была очевидна всем, кто жаждал поражения стран Оси, и эта стратегия осуществлялась (с ежедневными тактическими корректировками) до конца войны. Важно указать, что США вышли из этого конфликта значительно сильнее и влиятельнее, чем были в его начале; налицо базовая характеристика успешной стратегии и, возможно, лучшее доказательство того, что у нынешней Америки такой стратегии нет.
Идеи, содержавшиеся в экономической программе 2011 года, представленной государственным секретарем Хиллари Клинтон, ознаменовали собой первые шаги в этом направлении[1085]. Клинтон заявила: «Наши международные отношения и экономическая политика связаны неразрывно. Сегодня нашей важнейшей задачей является не военное сдерживание единственного противника, а утверждение нашего глобального лидерства в период, когда власть все чаще оценивается и реализуется экономически»[1086]. Джордж Шульц и Джеймс Бейкер, оба бывшие государственные секретари и министры финансов США, наверняка поддержали бы такую концепцию и такую постановку политических целей.
Опираясь на предложенное видение, Клинтон обозначила четыре основные направления деятельности: обновление внешнеполитических приоритетов США с большим акцентом на экономику; экономическое реагирование на стратегические вызовы; активизация коммерческой дипломатии (или «дипломатии рабочих мест») для стимулирования американского экспорта, открытия новых рынков и обеспечения конкурентоспособности американских компаний; развитие дипломатического потенциала США для выполнения этой грандиозной программы[1087].
Пока Клинтон занимала свой пост, ей удалось добиться некоторого прогресса. Будучи убежденной сторонницей торгового соглашения с Европой, она приводила откровенно геоэкономические аргументы в пользу такого договора и, в сотрудничестве с администрацией Обамы, готовила соглашение, принципиально отличное от предыдущих торговых соглашений; предполагалось, что новый договор, среди прочего, будет учитывать стратегические аспекты трансатлантических отношений. Комментируя события «арабской весны», госсекретарь Клинтон отметила, что для достижения успеха политическое пробуждение Ближнего Востока должно повлечь за собой экономическое пробуждение, и во многом благодаря ее усилиям был одобрен первый пакет государственной финансовой помощи региону (о котором президент Обама сообщил в мае 2011 года) в размере 4 миллиардов долларов – в том числе зачет миллиардного долга Египту. Что, пожалуй, важнее всего, именно Клинтон и ее сотрудники разработали концепцию «разворота к Азии», которая (это отнюдь не совпадение) была представлена публике в ту же неделю в октябре 2011 года, когда госсекретарь озвучила свою экономическую программу. Вдобавок Клинтон настаивала на более жестких санкциях в отношении Ирана, чем следовало из предложений скептически настроенных прочих ведомств.