Кроме того, Государственный департамент в последние несколько лет приобрел полезный новый опыт, отчасти за счет создания дополнительных структур (в том числе офиса главного экономиста и бюро по энергетическим и природным ресурсам), а отчасти за счет внутренних программ повышения квалификации. Разработаны новые коммуникационные инструменты для специалистов по экономике, позволяющие яснее представлять те проблемы (роль государственных предприятий, например, или китайское влияние на Латинскую Америку), которые способны оказать негативное воздействие на национальные интересы США. Постепенно внедряется практика коммерческой дипломатии и предъявляются соответствующие требования к деятельности руководителей департамента. После оценки системы поощрений и карьерных возможностей для сотрудников среднего и старшего звена в экономическом блоке были разработаны новые экономические критерии стимулирования, предусматривающие присутствие экономики в стратегической повестке Америки.
Однако при всей несомненной полезности перечисленных шагов этих усилий пока явно недостаточно. В 2013 году Роберт Зеллик писал, что «администрация время от времени рассуждает на интересующие нас темы. Но ведет она себя удивительно пассивно, как если бы сомневалась в своем выборе. Одних только рассуждений здесь мало»[1088]. Безусловно, Зеллик прав. Никакому министерству, пускай оно сколь угодно заинтересовано в возрождении геоэкономики в качестве инструмента внешней политики США, не добиться успеха в одиночку. Учитывая разнообразие компетенций различных ведомств, этот «поход» должен возглавить Белый дом. Только президент в состоянии «навязать» свое видение, основанное на наблюдениях и анализе творцов политики США и всех прочих, кто призывает к превращению геоэкономики в эффективный внешнеполитический метод. Но действия администрации Обамы в Египте, Сирии и на Украине, «разворот к Азии», ТТП и ТТИП – все говорит о том, что политика США возвращается, так сказать, к старым привычкам[1089].
На протяжении четырех десятилетий холодной войны стратегическая элита США, равно демократическая и республиканская, а также американская общественность в целом принимали большую стратегию Вашингтона. Джордж Кеннан обрисовал концепцию сдерживания в своей статье 1947 года в «Форин эффер», подписанной псевдонимом «Х», и рекомендовал США такой подход, который препятствовал бы проникновению Советов на западные территории, защищал бы национальные интересы и интересы Запада и помешал бы Москве утвердить «злокозненный» международный порядок; кроме того, в статье говорилось, что внутренние противоречия советской империи в конечном счете приведут ее к гибели. Сложно вообразить более четкую большую стратегию США – или ту, которая больше была обречена на успех, поскольку СССР распался в 1991 году.
Но нужно подчеркнуть, что эта американская большая стратегия зависела от американских же военных инструментов и от НАТО (ядерное оружие, военный потенциал сдерживания, контроль над вооружениями). Экономические вопросы стали рассматриваться в контексте большой стратегии США только вследствие тезиса, что Америка с крепкой экономикой способна проводить силовую, даже агрессивную, и эффективную политику безопасности за рубежом.
Примечательно, что западная стратегия в отношении Советского Союза практически не содержала геоэкономических мер в годы после инцидента в Тонкинском заливе[1090] и последующего вмешательства Америки в войну во Вьетнаме. Не считая санкций, время от времени вводившихся против Москвы (например, эмбарго на поставки пшеницы из-за советского вторжения в Афганистан и строгого запрета на передачу технологий), Вашингтон вплоть до падения Берлинской стены был озабочен исключительно военным превосходством над противником (или военным же паритетом).
В итоге грандиозная победа Запада в американо-советском противостоянии, достигнутая благодаря стратегии геополитической агрессии Рональда Рейгана и дипломатическим талантам Джорджа Буша-старшего, опиралась больше на военно-политические, чем на геоэкономические инструменты, и это обернулось рядом последствий в годы после распада Советского Союза.
С 1990-х годов Соединенные Штаты вели, без особого успеха, поиски новой большой стратегии, которая соответствовала бы новой эпохе. Возможно, такая стратегия рано или поздно отыскалась бы сама собой, но случились нападения «Аль-Каиды» 11 сентября 2001 года на Нью-Йорк и Вашингтон, за которыми последовала десятилетняя война в Афганистане и Ираке. Можно лишь догадываться. На деле же произошло вот что: как и в ходе Второй мировой войны, холодной войны, корейской войны, войны во Вьетнаме, балканской войны и операции «Буря в пустыне», администрация США и конгресс сосредоточились на военных инструментах, чтобы уничтожить террористическую организацию «Аль-Каида» и чтобы победить в двух крупных международных конфликтах. Споры по вопросам национальной безопасности в Вашингтоне касались размера и отдельных статей военного бюджета, в том числе противоракетной обороны, тактических возможностей и военных стратегий, а также велись вокруг представления об успешности кампаний в Ираке и Афганистане. Такое военизированное мышление стояло и за нападением США и НАТО на Ливию, спровоцировало общественную дискуссию по поводу того, должны ли Соединенные Штаты использовать силу, чтобы изменить баланс сил в Сирии и одолеть ИГИЛ, и, разумеется, определило шаги США в стремлении остановить иранскую ядерную программу.
Если не учитывать экономических санкций против Ирана, поистине поразительно, сколь редко общественное мнение Соединенных Штатов, страны с крупнейшей и самой мощной экономикой в мире, вспоминает об экономических инструментах как средстве достижения геополитических целей. Когда администрация и конгресс сталкиваются с подобными геоэкономическими возможностями, будь то экономическая помощь Египту и Иордании или переговоры по ТТП и ТТИП, все сводится к бюрократическим разногласиям внутри администрации, сопротивлению конгресса, не слишком осведомленного о потенциале этих геоэкономических инструментов, и проблемам внутренней политики США.
После событий 9/11 США оказались в окружении множества международных проблем: это и возвышение Китая, и возрождение российской политики, систематической дестабилизации Евразии и всего мира, и хаос на Ближнем Востоке, и сохраняющаяся угроза терроризма в сочетании с угрозой применения оружия массового уничтожения. Здравомыслящие политики – редкость в любую эпоху, а потому, вероятно, США следует вернуться к основному ориентиру своей внешней политики – отстаиванию американских национальных интересов в качестве основы большой стратегии – и вспомнить о том, что геоэкономические инструменты, применявшиеся ранее и охарактеризованные в данной книге, способны помочь в решении этой задачи[1091].
Жизненно важные национальные интересы
Под жизненно важными национальными интересами подразумеваются условия, необходимые для безопасной жизни, сохранения и укрепления американского благополучия и свобод. Перечислим эти интересы США: (1) предотвращение применения оружия массового уничтожения, крупных террористических атак и кибератак на Америку; (2) поддержание мирового баланса сил, в том числе через систему альянсов, и предотвращение появления гегемона-конкурента в Евразии; (3) обеспечение выживания американских союзников и активного их сотрудничества с США в становлении международного либерального порядка, основанного на демократических ценностях и главенстве закона и сулящего процветание Соединенным Штатам; (4) предотвращение возникновения враждебных государств или стран-«изгоев» у американских границ; (5) обеспечение жизнеспособности и стабильности основных мировых систем (торговля, финансовые рынки, энергоресурсы, окружающая среда).
Чрезвычайно важные национальные интересы
Чрезвычайно важные национальные интересы представляют собой условия, которые, если они не выполняются, наносят серьезный ущерб, но не ставят под угрозу способность правительства США гарантировать безопасность, свободу и процветание американской нации.
Эти интересы США таковы: (1) предотвращение и уменьшение вероятности применения ядерного, биологического и химического оружия в любом регионе мира; (2) предотвращение распространения оружия массового уничтожения и систем его доставки; (3) содействие утверждению международных правовых норм и механизмов по урегулированию конфликтов мирным путем; (4) содействие благополучию американских союзников и друзей и защита их от внешней агрессии; (5) развитие демократии, процветания и стабильности в Западном полушарии; (6) предотвращение и (если это возможно, за умеренную цену) прекращение крупных конфликтов в стратегически важных регионах; (7) обеспечение лидерства в ключевых военных и прочих стратегически значимых технологиях, прежде всего в информационной сфере; (8) предотвращение геноцида.
Американское военное превосходство будет иметь принципиальное значение в отстаивании наших национальных интересов. Что касается международной дипломатии, Соединенные Штаты, по выражению бывшего госсекретаря Мадлен Олбрайт, являются здесь «незаменимой нацией». При этом геоэкономические инструменты, о которых столько говорилось на этих страницах, видятся особенно актуальными применительно к каждому из перечисленных жизненно и чрезвычайно важных американских национальных интересов.
Проблема нынешней Америки в том, что, после многих десятилетий внимания к силовой составляющей американской внешней политики, Вашингтон инстинктивно тяготеет к использованию военно-политических инструментов, даже когда они частично или полностью неприменимы к конкретным внешним вызовам.
Как мы подробно постарались показать выше, Китай, по нашему мнению, стремится реализовывать большую стратегию, которая должна покончить с лидерством США в Азии и изменить баланс сил в этом обширном и важном регионе. Пускай Китайская Народная Республика осуществляет амбициозную программу военной модернизации, в ходе реализации этой стратегии в обозримом будущем она станет полагаться в первую очередь на геоэкономические, а не на военные инструменты.