В простом увеличении количества губернских чиновников были и другие преимущества. В городах и селах стало проще собирать налоги, а сборщики стали более профессиональными. Более эффективной стала борьба с бегством крепостных, которые часто вливались в шайки волжских разбойников. К концу XVIII века были введены работающие методы выслеживания и ловли беглых крестьян и либо возвращения их к хозяевам, либо продажи (задешево) местным помещикам[309]. Городская администрация стала более эффективна и обеспечила жалованье и статус по крайней мере самым богатым купцам. Увеличение числа судов и судейских чиновников привело к определенным подвижкам во множестве неразрешенных дел, на которые часто жаловались в «наказах». Законами Екатерины II в России вводились зачатки полиции. Указ 1775 года назначал в каждый уезд исправника, избираемого из числа местной знати, во всех городах тоже появлялся полицмейстер с широкими полномочиями по поддержанию закона и порядка. В 1782 году в городах была формально учреждена полиция с широким спектром обязанностей: от арестов и наказаний мелких воров и поддержания порядка до обеспечения морали путем недопущения смешивания полов в общественных банях!
В то время никто не утверждал, будто местная администрация внезапно стала эффективной и свободной от коррупции. В Ярославле на северной Волге должности на всех уровнях удалось укомплектовать способными людьми – по крайней мере, согласно официальному отчету 1778 года[310]; но в более отдаленных городах на Средней и Нижней Волге, подверженных нападениям бунтующих казаков или инородцев, этого сделать не удавалось. Например, в Астраханской губернии в низовьях Волги просто не удалось найти достаточно дворян, чтобы они заняли открывшиеся для них должности: в этой губернии представителей русской знати попросту было мало[311]. Юридическое образование и рост того, что мы сейчас назвали бы правовым самосознанием, развивались медленно. Первый русский по национальности профессор юриспруденции в Московском университете был назначен в 1773 году и сам он получил образование в Глазго. «О праве здесь можно говорить только в шутку. Его не существует, а то, что здесь выдается за право, скрывает такие пороки, которые заставляют меня вздрагивать», – писала путешественница англо-ирландского происхождения в начале XIX века[312]. Взятки были распространены повсеместно: не только в судах, но и среди сборщиков налогов и полицейских[313]. Развивать государственную службу на должном уровне в России стали лишь в XIX веке. Большинство судей и исправников, назначенных в губернии из числа знати после 1775 года, были отставными армейскими офицерами без малейшего юридического или управленческого опыта.
Постепенно ситуация становилась лучше, но на это требовалось время. В конце 1780-х годов саратовские крестьяне составили жалобу, которую словно бы писал Разин или Пугачев:
Теперь же известно всему свету,
Что от исправника и секретарей житья нам нету.
По повелению их головы сотские воры
Поминутно делают поборы.
Поступают с нами бесчеловечно,
Чего не слыхано было вечно.
Прогневали Тебя, Небесного Царя,
Что имеем у себя
Исправника дурака,
Вора заседателя,
А плута секретаря,
Кои разорили нас вконец.
Не оставили ни кур, ни овец.
Прежде тиранили, ненавидя христианские веры,
Ныне же мучают нас, если не дадим денег или овса меры.
И мы все свои прибытки и доход
Употребляем для земского суда на расход[314].
Новые губернские чиновники были преимущественно русскими или русифицированными остзейскими немцами, что укрепляло власть российского правительства и над русскими подданными, и над нерусскими народами. Главные выборные должности в новых организациях местного самоуправления, особенно в судах, занимали русские помещики, поэтому на некоторые должности в губерниях, где помещиков было мало, кандидатур найти не удавалось (нерусские крестьяне в Поволжье были государственными, а не крепостными на землях дворян). Впрочем, в то время российское правительство позволяло нерусским народам иметь собственные институты низкого уровня, в том числе суды, и до известной степени пользоваться собственными правовыми системами. Это было не столько свидетельство государственной терпимости, сколько практичный и дешевый способ управлять подданными разных этноконфессиональных групп. Например, как мы увидим, собственные городские учреждения были в Астрахани у армян, а казанские татары имели собственные суды (глава 9). В этих судах использовались национальные языки, хотя часто требовался и перевод на русский. Только в конце XIX века государство посчитало нужным вмешаться и провести стандартизацию учреждений и права, объявив русский язык языком управления на всех уровнях.
Российская империя (а также СССР) осуществляла контроль за своими подданными, насильно перемещая их на другие территории. Ограничение передвижений было основой крепостного права (см. главу 3), окончательно введенного в России в 1649 году. Но горожане тоже были прикреплены к своему месту жительства: для переезда им требовалось формальное разрешение. Все это было верно для Европейской России (в Сибири крепостных было очень мало, однако применялись иные формы ограничения в передвижении), но сама природа Поволжья препятствовала контролю над расселением и перемещением людей: по обоим берегам реки жили скотоводы-кочевники; многонациональное и многоконфессиональное население традиционно пользовалось большей автономией, чем русские крепостные и мещане; река и ее берега служили убежищами беглым крестьянам, которые могли влиться в артели речных работников без необходимости отвечать на лишние вопросы. В XVIII–XIX веках государство смогло значительно лучше контролировать размещение волжского населения и в процессе изменило его социально-этнический состав и до определенной степени добилось большей лояльности оседлых жителей.
Как мы уже видели, российское правительство могло в любой момент переместить в любой другой регион казаков, каковы бы ни были их связи с прежними районами и реками. В XVII веке другие категории служилых людей тоже были переведены правительством к границам ради укрепления контроля над этими территориями. Стрельцов, как мы уже говорили, расквартировали в Астрахани. Так называемые однодворцы были отдельной категорией служилых: им давали мелкие участки земли на южных границах в обмен на военную службу, которая главным образом означала защиту границ государства от набегов[315]. В XVIII веке и однодворцы, и стрельцы устарели как класс, однако продолжали проживать в городах и селах Поволжья, занимаясь сельским хозяйством и мелочной торговлей. В 1780 году в одной только Казанской губернии было зарегистрировано 447 однодворцев мужского пола[316].
Правительство пыталось ввозить в Поволжье новых людей, которые, как предполагалось, будут лояльны к режиму. В 1730–1740-е годы отставных солдат (в основном из русских крестьян) поощряли селиться на «пустых» поволжских землях, снабжая клочком земли и выделяя на семью 5–10 рублей[317]. В 1764 году те же стимулы были предложены вышедшим в отставку солдатам за согласие переехать в Астраханскую губернию[318]. Однако соглашались немногие. На 1763 год в Казанскую губернию переехали только 3480 отставных солдат с семьями[319]. В 1737 году на Волге к западу от Самары был основан город Ставрополь (то есть «город креста»), как военное поселение калмыков, обратившихся из буддизма в христианство. Две тысячи калмыков были насильно переселены сюда из Саратовской губернии. Однако город развивался медленно, к тому же многие калмыки присоединились к пугачевскому восстанию. После его подавления город пришлось реорганизовать, поскольку там почти не осталось населения.
Екатерина II взяла вопрос заселения Волги в собственные руки, своим указом учредив колонии немецких иммигрантов на землях по обоим берегам реки близ Саратова. На Екатерину большое впечатление произвели идеи того времени о том, что увеличение населения приводит к увеличению благосостояния страны, а также представление о том, что отсталость России во многом коренится в низкой плотности населения. В 1762 году она выпустила манифест, принимавший «на поселение в Россию» любых иностранцев, за исключением евреев, что должно было пойти на пользу отечественному сельскому хозяйству и ремеслам. Манифестом следующего года отдельно поощрялось расселение в Саратовской губернии. Предлагались существенные блага: земля, помощь в основании поселений, право свободного вероисповедания, освобождение от налогов на несколько лет и от рекрутской повинности. Манифесты не были рассчитаны специально на иммигрантов из немецких государств, но на практике именно они (особенно Гессен) оказались наиболее восприимчивы к призывам документов. Екатерина (сама будучи немкой), вероятно, была только довольна этим обстоятельством: она и ее советники предполагали, что трудолюбивые немецкие крестьяне принесут пользу экономике империи и, возможно, подадут пример ленивым русским крестьянам. В 1764 году земли для поселения в Саратовской губернии были выделены. Через два года прибыло около 30 тысяч колонистов. Часто они оказывались в чистом поле без какого-либо жилья, так что пережидать первую зиму им пришлось в вырытых землянках. С 1764 по 1768 год по обоим берегам Волги было основано 104 колонии