Авторитаризм как инструмент обеспечения демократии
Думая о перспективах России, необходимо очень четко разделять желаемое (и то для ограниченного круга интеллектуалов) и возможное. Стандартные демократические институты в современной России немногим более актуальны, чем в исламских странах Африки. Они преждевременны, так как драматически превышают возможности общества (даже после того, как его разбудят) и, помимо прочего, не соответствуют его глубинным желаниям. Поэтому их импорт приведет к хаосу и новой дестабилизации.
Демократические институты хороши тем, что они наиболее полно и надежно обеспечивают учет управляющей системой мнений и интересов общества. Но эта «наибольшая полнота» соответствует вполне определенному, достаточно высокому уровню развития самого общества, без учета которого ее обсуждение не имеет смысла и порождает опасности.
Так, «Мерседес» лучше велосипеда (особенно трехколесного), но требует определенных навыков водителя. При попадании за руль «Мерседеса» человека с навыками водителя велосипеда он перестает быть замечательной машиной и становится смертельной угрозой всему окружающему. Уровень развития российского общества после 15-летней деградации, которая продолжается и сейчас полным ходом, не соответствует вполне объективным требованиям, предъявляемым к нему институтами современной демократии.
Если же говорить о «демократии» не по форме, а по сути, то есть по соответствию принимаемых решений мнениям и интересам общества, окажется, что авторитарная модернизация и является первым шагом этой демократии. Может, это и ужасно, но занятые повседневным выживанием люди действительно не хотят и не имеют сил участвовать в принятии решений, определяющих их собственную жизнь, и автоматически делегируют эту ответственность «наверх», – по крайней мере, до тех пор, пока их жизнь из-за ошибок руководства страны не становится нетерпимо тяжелой. И авторитарная модель, более соответствуя устремлениям, интересам и мнениям сегодняшних россиян, как это ни парадоксально, является более демократичной, чем формально демократическая модель, навязываемая Западом.
Успех Путина в очень большой, если вообще не решающей степени вызван именно пониманием того, что, как говорил один из наиболее интеллигентных либералов России, «разным людям нужны разные права». И это не хамский снобизм богатого москвича, а отражение реальной разницы в структуре потребностей.
Весьма существенно, что учет интересов населения не только возможен, но и неизбежен именно при политике авторитарной модернизации. Ведь ради модернизации всем членам общества придется прилагать весьма серьезные личные усилия, а значит, они должны будут получать то или иное вознаграждение.
Заимствование у развитых стран демократических институтов может носить формальный характер и не только не быть связано с улучшением жизни людей, но и с отвлечением их от их собственных интересов. Например, борьба в парламенте может быть использована (в том числе сознательно) для отвлечения людей от своих насущных нужд (как эстрада, спорт и иные зрелища), а умеренно оппозиционные СМИ могут вбивать людям в головы представления о постыдности и неоправданности их жизненных интересов (как это делали либеральные СМИ в середине и конце 90-х годов).
Таким образом, политика авторитарной модернизации вынужденно вызовет к жизни реальную демократию (учет мнений и интересов общества), а вот развитие демократических институтов вполне может ограничиться одними этими институтами, то есть демократией формальной.
Конечно, лучше быть свободным и богатым, чем порабощенным (пусть даже собственной, а не иноземной бюрократией) и бедным. Но когда больному и глупому человеку на голову сваливаются деньги, он отнюдь не становится богатым. Он их пропивает или теряет иным способом.
Как бы мы ни мечтали о более совершенном устройстве общества, оно до этого устройства должно дорасти, медленно и постепенно. Общественное устройство не может опередить в своем развитии основную часть людей, которые его образуют. Принципиально важно, что этот рост и воспитание современного российского общества будет происходить в борьбе не только с соседями, но и с собственной элитой, включая коммерческую, – просто потому, что элита, держащая активы у стратегических конкурентов, не может служить своему обществу и в лучшем случае вынуждена служить конкурентам. Обычно же современные российские компрадоры даже не задумываются об этом, искренне считая своей Родиной не ту страну, которой они управляют, а ту, где, как выразился один из коммерческих олигархов, «хорошо моим деньгам».
Конкурентоспособность страны сегодня – это постиндустриальные (то есть преимущественно интеллектуальные) производства. Большое постиндустриальное общество неминуемо будет внутренне неустойчиво и противоречиво, так как из-за сверхэффективности постиндустриальных технологий на всех его членов работы гарантированно не хватит, и придется отвлекать ресурсы на поддержание индустрии и сельского хозяйства просто в качестве богадельни, чтобы люди не сошли с ума от безделья. А это будет воспроизводить соответствующую социальную структуру общества и массовые ценности, несовместимые с постиндустриальными.
В свою очередь, сосуществование в обществе несовместимых систем ценностей требует ограничения демократии и определенного авторитаризма, так как иначе эти ценности начнут бороться друг с другом и уничтожат общество. Мы это помним по Советскому Союзу и видим это сейчас – с поправкой на распространение технологий формирования сознания – в США.
Кроме того, не стоит забывать тот тривиальный факт, что постиндустриальные производства объективно требуют квалифицированной рабочей силы и рынков.
Квалифицированную рабочую силу, если Россия вдруг начнет ее готовить в сегодняшних условиях, у нее отберут стратегические конкуренты. Действительно, работать на Западе, а последние годы и в Китае (не говоря уже про Иран) значительно приятнее, а часто и выгоднее с чисто материальной точки зрения. Освоение другой страны в условиях глобализации – уже не только захват ее природных ресурсов, но в первую очередь вытягивание из нее мобильных финансов и интеллекта.
Как будет российское общество удерживать необходимую ему для модернизации квалифицированную рабочую силу? Вопреки материальному интересу удержать можно только идеологией, а это уже не демократия в ее современном, формально-западном понимании.
В условиях глобализации демократия доступна лишь для сильных, развитых участников глобальной конкуренции, которые могут побеждать остальной мир на равных. Остальным нужен «гандикап», наиболее доступной формой которого является идеология. С формальной демократией она уживается с величайшим трудом, а без исторической привычки и вовсе не уживается.
Далее: для любого производства необходимы рынки.
Интересно, кто из стратегических конкурентов России пустит ее постиндустриальные производства, если они появятся, на внешние рынки, хотя бы третьих стран? Да на свой собственный российский рынок не пустят (и не пускают, и не только «пост», но и простые индустриальные технологии).
Значит, для нормального развития страны нужен разумный протекционизм в сочетании с экспансией на внешние рынки.
Это экономическая азбука – да вот только какой же демократ решится на протекционизм? В рамках открытого общества и свободы слова конкуренты – транснациональные корпорации – смешают его с грязью так, что он всю оставшуюся жизнь будет только отмываться, доказывая, что он не коррупционер и антисемит – и, скорее всего, не отмоется. Протекционизм может сочетаться с демократией только у сильных участников глобальной конкуренции – у развитых стран, для которых транснациональные корпорации являются «своими», а не «чужими».
Ведь стандартные демократические институты – и это очень важно – обслуживают интересы не одного только населения, а всех значимых общественных сил. Когда общество из закрытого становится открытым, в число этих сил неминуемо входят и его конкуренты. Когда же общество является при этом еще и относительно слабым (в первую очередь экономически), его конкуренты начинают при помощи стандартных демократических институтов преобладать при выработке политики его же собственного государства над его собственными населением и бизнесом.
Что, собственно говоря, мы и видим в России с самого начала горбачевской «демократизации».
Принципиально важно, что все наработанные в ХХ веке сопоставимые модели авторитарного и демократического управления касаются закрытого общества, а мы живем в открытом. В открытом обществе системные ошибки авторитарного управления, связанные с объективным несовершенством человеческой натуры как минимум уравновешиваются ошибками демократического управления, вызванными влиянием стратегических конкурентов.
Авторитаризм в этих условиях становится жизненно необходимой для общества формой протекционизма, на сей раз политического, – формой защиты от захвата внешними конкурентами уже не товарных рынков и даже не производительных сил, а самой интимной, самой сокровенной части общественного механизма – механизма выработки и принятия решений.
Разница между авторитарными и демократическими политическими институтами в том, что первые в сегодняшней России могут обеспечивать демократию по существу (то есть наиболее полный учет мнений и интересов общества), хотя при наличии безответственного руководства могут и не обеспечивать (что мы видим). Вторые же обеспечивают демократию по форме, но по существу обеспечить ее не могут.
В средне– и тем более в краткосрочном плане в случае ответственного перед страной и сколь-нибудь вменяемого управления авторитарные ошибки меньше демократических и оставляют возможность успешного экономического развития. А в долгосрочном плане, когда авторитарные ошибки, накапливаясь, достигнут неприемлемого уровня, за счет экономического развития уже можно будет выползти на демократизацию.[92]
Проблемы авторитаризма вполне очевидны.
Прежде всего, это жесткость, негибкость принимаемых решений, однако проблема эта, по крайней мере, частично снимается при помощи повышения качества государственного управления и предоставления прав местному самоуправлению.
Главная проблема – отсутствие механизма принуждения государства к ответственности перед обществом. Однако после системного кризиса страх перед его повторением будет таким, что его хватит для принуждения к ответственности как минимум целого поколения государственных деятелей. Идеологизация общества, распространение позитивного реваншизма также способствует решению этой проблемы, как, впрочем, и последней – чисто эстетического отторжения со стороны главной производительной силы общества – его образованной части.
Распространенное представление о невозможности строить демократию и постиндустриальное общество при помощи авторитарных методов основано на невежестве и настойчивом отрицании фактов.
Есть прямо опровергающие этот тезис примеры Китая, Малайзии и Южной Кореи, не говоря уже о Японии, где в период ее взлета была однопартийная система, и только сейчас она превращается в полуторапартийную. В двух последних странах авторитарно создавалась индустрия, которая потом трансформировала государство в сторону относительной демократии, но в двух первых с самого начала создавалось не только индустриальное, но и постиндустриальное общество, причем создавалось вполне авторитарными методами.
Не стоит забывать и о том, что в России стоит задача не только создания постиндустриального общества, но и индустриального, – хотя бы потому, что постиндустриальные технологии в силу их сверхпроизводительности и ограниченной емкости потенциально доступных для нас рынков не прокормят 110 млн чел. сверх тех условных 30 млн, которые кормятся за счет экспорта сырья.
Наконец, индустриальные и постиндустриальные технологии различны, но они не отвергают друг друга: диалектически отрицая индустрию, постиндустриальные технологии тем не менее вырастают из нее и во многом обслуживают ее. Развить постиндустриальные технологии на пустом месте в должном объеме не удастся – индустрия должна быть как минимум питательной средой для постиндустриального общества.
Разумный авторитаризм, как доказала история ХХ века, идеально совмещается с индустрией (и, более того, во многом прямо порождается ей) и при некоторых усилиях с его стороны – с постиндустриальными технологиями.
Ограниченность количества примеров авторитарного построения постиндустриального общества (как и то, что они относятся к другой историко-культурной парадигме, к другой цивилизации) вполне компенсируется полным отсутствием противоположных примеров – успешного самостоятельного построения демократии и постиндустриального общества демократическими, а не авторитарными методами.
Да, авторитарно их строить очень тяжело, но все-таки можно. А вот демократично (разумеется, в западном, формальном понимании демократии), по крайней мере, в современных условиях глобальной конкуренции и широчайшего применения технологий формирования сознания – нельзя.
При разговоре о перспективах демократии и авторитаризма в современной России представляется исключительно существенным мнение российского философа и писателя М. Веллера, по которому демократия в современном западном понимании (свобода атомизированной личности) выражает стремление к энтропии. В то же время закону нарастания энтропии неизбежно противодействует закон самоорганизации систем (или их структурирования) – без этого «тепловая смерть» Вселенной уже давно бы наступила.
В отношении человеческих обществ стремление к самоорганизации и структурированию выражается как стремление к регламентации (традиционалистской либо бюрократической).
Доведенная до абсурда, эта тенденция так же гибельна, как и неограниченная личная свобода; нормальное, плодотворное состояние общества – соединение этих принципов в некоторой пропорции, зависящей от исторического момента (и в конечном счете, вероятно, от доминирующих технологий).
В России маятник исторического развития дошел до упора вправо и теперь неминуемо пойдет влево (как заявил Сурков примерно в 2002 году, «к власти придет левая партия – вопрос, когда и какая именно»). В мире этот же маятник дошел до упора в своем движении к демократии в западном понимании (энтропии в общефилософском) и теперь пойдет к авторитаризму в западном понимании (самоорганизации и структурированию систем).
Разумеется, внутри исторического «теперь» может утонуть и десяток лет, однако история убыстряется вместе с технологическим прогрессом, а признаки удушающего развитие роста регламентации и бюрократизации на Западе (причем далеко не только в Евросоюзе) налицо.
Существенно, что сейчас в России складывается управляющая система, вполне приспособленная к проведению авторитарной модернизации. Проблема состоит лишь в том, что нынешняя элита в силу принципиальной недоступности для нее ответственности перед обществом (ибо она стала элитой за счет его осознанного ограбления и разрушения) органически не способна провести эту модернизацию. В результате творцы (точнее, инстинктивные копиисты) управляющей системы, приспособленной для авторитарной модернизации, с маниакальным упорством пытаются применять ее в ненадлежащих целях организации массового грабежа. По степени разумности и эффективности это напоминает использование молотка для отвинчивания гаек.
Однако при смене элиты, неизбежной в условиях системного кризиса, преграда для авторитарной модернизации исчезнет, и Россия, воспользовавшись созданной управленческой модернизационной инфраструктурой, возобновит процесс развития, прерванный национальной катастрофой последних 15 лет.
В силу сложности задач, объективно требующих концентрации власти, модернизацию (как это, строго говоря, происходит везде и всегда) будет непосредственно осуществлять исполнительная власть, а законодательная и судебная будут выступать в роли всего лишь ее помощников. Соответственно, мы будем рассматривать направления модернизации именно исполнительной власти, подразумевая также неизбежное развитие характерной для России низовой демократии – мало формализуемого, во многом стихийно складывающегося местного, а часто и вообще «соседского» самоуправления.[93] (Между прочим, на что весьма убедительно указал С. Кара-Мурза, такое самоуправление традиционно является историческим преимуществом России перед развитыми странами, так как в силу своей неформальности оно исключительно гибко, адаптивно и дешево. Ведь неформальные лидеры и не помышляют о получении зарплат и офисов, занимаясь самоорганизацией своей жизни и жизней окружающих «между делом», в свободное время. Это же обеспечивает надежную защиту такого самоуправления, имеющего форму инстинктивной реакции общественного организма на внешние раздражения, от бюрократизма, и разумный минимум – по простой логике экономии личных сил – вмешательства такого управления в жизнь общества.)
Конечно, местное самоуправление противоречит авторитаризму центральной власти. Но это противоречие не смертельное и не непримиримое: оно существовало в российском обществе практически всегда, и, по крайней мере, в период объективной необходимости авторитаризма для проведения технической модернизации с ним можно жить. А затем, когда авторитаризм (учитывающий мнения народа и потому более демократичный по сути, чем насаждение формально демократических институтов, разрушающих реальную демократию из-за несоответствия уровню развития общества) обеспечит приемлемый уровень жизни, несовместимость с ним местного самоуправления станет одним из механизмов его отмирания.
Созданная в сегодняшней России управленческая инфраструктура, особенно в части исполнительной власти, при всей приспособленности к решению задач модернизации, в полной мере несет на себе печать разложения правящей бюрократии. Поэтому она нуждается в глубоком совершенствовании и весьма существенной доработке.
Главным, наиболее значимым и совершенно необходимым направлением этой доработки представляется создание институциональных предпосылок для ее ответственности и эффективности.
Принятие руководством страны ответственности за свои дела
К настоящему времени в России сложилась уникальная по своей порочности система управления, в которой президент страны определяет стратегию деятельности государства и утверждает законы, а ответственность за реализацию этих стратегии и законов лежит, соответственно, на непосредственно реализующем ее правительстве и принимающей законы Госдуме.
Эта византийская по своей сути система, вполне соответствуя пагубному историческому принципу «царь-то у нас хороший, только бояре плохие», практически снимает с руководства страны ответственность за его действия. Институционально оформляя безответственность лидера государства, она тем самым создает объективные предпосылки не только для дезорганизации, но и деградации всей системы государственного управления России.
Стала нормой анекдотическая и в принципе не допускающая никакого нормального управления ситуация, при которой председатель правительства в принципе не имеет возможности добиться от члена правительства (при этом руководителя гражданского, а не силового ведомства, подчиняющегося напрямую президенту) выполнения своих указаний! И ничего странного здесь нет, так как руководитель федерального органа исполнительной власти назначается и снимается не премьером, а президентом, перед которым и несет всю полноту ответственности. Премьер же может (и то в самых крайних случаях) «отыгрываться» лишь на заместителях министров.
Для устранения этого институционального порока следует, отбросив сомнения и страхи, со всей решимостью преодолеть разделение функций стратегического и тактического управления, которое в сегодняшней России носит глубоко искусственный характер. На практике это означает не так уж и много: «всего лишь» совмещение постов президента и премьера: об эффективности государственного управления в нашей стране придется забыть до тех пор, пока не будет установлено, что президент по должности обязан не только формировать, но и непосредственно возглавлять правительство.
Соответственно, необходимо объединить и администрацию президента с аппаратом правительства, перейдя к некоторому подобию наиболее логичной и внутренне стройной американской системы государственного управления.
Следует отметить, что, несмотря на большое количество фиктивных аргументов, призванных всего лишь скрыть страх за возложение на руководителя страны реальной ответственности за ее состояние, против перехода к американской системе есть и одно весьма существенное содержательное возражение. Дело в том, что в развитых странах исполнительная власть всегда и без каких-либо исключений уравновешивается не вмешивающимся в ее текущую и даже стратегическую деятельность моральным авторитетом, выступающим арбитром в ситуациях системного конфликта и тем более общенационального кризиса. В парламентских республиках это президент или (в конституционных монархиях) монарх, в США данная роль не персонализирована, но ее в целом выполняет развитая судебная система.
Однако в силу исключительности задач модернизации, стоящих сегодня перед Россией, и невозможности (при всем желании) отнести ее к категории развитых стран подобное уравновешивание на современном этапе представляется искусственным, преждевременным и в конечном счете неуместным. Оно будет не столько обеспечивать, сколько мешать реализации интересов общества, требующих решительных и энергичных мер. В силу объективных причин «сдержки и противовесы» исполнительной власти, стремящейся к модернизации (речь, разумеется, не идет о современной власти), будут служить не «молчаливому большинству» россиян, но энергичному, корыстному и контролирующему значительную часть страны меньшинству, связанному в первую очередь с нынешней силовой олигархией (а также с сохранившейся коммерческой олигархией эпохи Ельцина).
Лишь по мере решения наиболее насущных задач модернизации начнется, вместе с органичным развитием демократии, и формирование элементов, балансирующих верховную власть. При всем уважении к судебной системе и необходимости ее независимости от исполнительной власти, полноценное уравновешивание верховной власти судебной системой в России в обозримом будущем не представляется возможным (в том числе и в силу русского национального характера, не говоря уже о национальных характерах ряда других российских народов).
Поэтому, по всей вероятности, по мере развития демократии государственное устройство нашей страны будет постепенно эволюционировать к некоему подобию французской системы, представляющей собой тщательно проработанный и потому дееспособный компромисс между парламентской и президентской республиками. Как в ней уникально высокая роль президента при самостоятельном премьере представляется историческим наследием де Голля, если также не Наполеона, так и в будущей российской системе подобная же относительно высокая роль президента будет наследием исключительных заслуг руководителя, обеспечившего модернизацию.
Однако в современной России прямой переход к подобной системе не представляется целесообразным именно в силу своей избыточной демократичности. Помимо того, что общество не успеет развиться до уровня, достаточного для того, чтобы пользоваться системой «сдержек и противовесов», эта система сама по себе не позволит обеспечить эффективность и концентрацию власти, необходимую для решения задач модернизации, которые по мере промедления нынешней власти все более становятся чрезвычайными.
В результате, разрушив в основном созданный сегодня инструмент авторитарной модернизации, уравновешивающая власть лидера страны внешне цивилизованная и демократичная система «сдержек и противовесов» уничтожит в условиях недоступности для современного российского общества демократической модернизации саму возможность модернизации как таковой.
Поэтому, несмотря на объективное отсутствие в России эффективно действующего в США сдерживания верховной власти судебной системой, для проведения успешной модернизации и институционального закрепления ответственности главы государства перед обществом президент должен возглавлять правительство и непосредственно руководить его работой.
Функции его заместителя должны быть существенно ближе к функциям российского вице-премьера, чем американского вице-президента, функции которого не определены и который является не более чем «запасным игроком». В результате, если в силу внутрипартийных компромиссов вице-президент не входит непосредственно в личную команду президента, он рассматривается последней как потенциальный конкурент и либо используется как принципиально не пользующийся реальным влиянием «мальчик на побегушках», либо основное время своей работы мается откровенным бездельем.
Российский вице-президент, также являясь в силу своего положения «запасным игроком», в отличие от своего американского коллеги должен нести и целый ряд постоянных содержательных нагрузок. Прежде всего, на него следует переложить исполнение всех чисто представительских и протокольных функций высшей государственной власти, под которыми слишком наглядно изнемогает, например, президент Путин.
Кроме того, он должен оставаться «на хозяйстве» в его отсутствие, руководя деятельностью гражданской, то есть не силовой и политической, а социально-экономической части правительства. Силовые же и политические ведомства должны подчиняться только президенту напрямую и даже в его отсутствие (речь, разумеется, не идет о каких-либо чрезвычайных ситуациях, полномочия в условиях которых должны регламентироваться отдельно) не должны даже координироваться вице-президентом. Роль последнего, таким образом, в случае отсутствия президента на рабочем месте представляет собой некоторый аналог современного председателя правительства.
Интеграция систем государственного управления
Переход к фактическому назначению (под прикрытием трансформации системы их избрания) губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал объективную возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.
Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно обречена стремиться к увеличению своей прибыли, государство же – к увеличению своего населения[94] (забвение этих целей рядом корпораций и государств, обычно ведущее к самым пагубным результатам, отнюдь не отменяет их и даже не ставит под сомнение).
Тем не менее схожесть ряда ключевых выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в аппарате государственного управления значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Именно этим путем в течение ХХ века шло совершенствование систем государственного управления в развитых странах, именно на этом пути (иногда даже прямым приглашением специалистов по корпоративному управлению для совершенствования управления государственного, как это было, например, в США с Робертом Макнамарой[95] ) были достигнуты наиболее значимые результаты.
Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.
Прежде всего, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, действительно была глубоко неэффективной. Проблема заключалась в том, что пришедшая ей на смену в результате административной реформы 2004 года управленческая система оказалась не только не лучше, но даже еще хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых.[96]
В связи с этим следует установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого главой региональной исполнительной власти – губернатором. При этом функции федеральных органов исполнительной власти и губернатора должны быть жестко разделены по каждому конкретному вопросу.
Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также неизбежные по той же причине конфликты между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Административным судом или, для избежания смешения терминов, Комиссией по административным спорам – специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного совета.
Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые до полной неопределенности, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.
Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра на всей территории страны должны осуществляться только федеральными структурами. Любое вмешательство в этот контроль со стороны губернатора представляется совершенно недопустимым. Если губернатор (или руководитель федерального органа исполнительной власти) не согласен с предписанием контрольного органа, он обращается в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.
Функции контроля и разрешения споров должны быть строго разделены, а занимающиеся ими структуры – не только не зависимы друг от друга, но и никак (по крайней мере, институционально) не связаны друг с другом.
Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля. Совершенно неприемлемым является сегодняшнее положение дел, при котором оказывающие услуги от имени государства агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы. Достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с таким широко распространенным явлением, как незаконное лицензирование (более того – в реальной жизни ни один орган на деле не контролирует и процесс выдачи лицензий).
В частности, все государственные закупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная по выполняемым функциям структура) под особо жестким постоянным многоуровневым контролем.
Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы, принятием решений о внедрении тех или иных рассматриваемых предложений и их коммерционализацией.
Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой государственного управления, владеющей всей картиной в целом.
Принципиально важно, что региональное управление, как это обеспечено в наиболее эффективных коммерческих структурах не только в развитых странах, но уже давно и в России, должно не строиться по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти.
В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере.
Губернатор должен лишь координировать их деятельность – и то за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти). Эти руководители должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.
Конфликты между руководителями региональных структур исполнительной власти (или между ними и губернатором) должны рассматриваться на федеральном уровне – Комиссией по административным спорам аппарата президента страны.
Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: принципиально важно и то, что он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.
Данная концепция управления достаточно необычна для современной России и производит впечатление достаточно сложной. Тем не менее она действует и давно уже доказала свою эффективность в коммерческом секторе, в том числе и в нашей стране.
Правда, ее реализация становится возможной исключительно за счет перевода всей системы государственного управления на качественно иную технологическую основу – с бумажного на электронный документооборот.
Электронный документооборот: «дивный новый мир»
Замена бумажного документооборота электронным будет по-настоящему эффективна лишь в том случае, если она будет полной, то есть касающейся не только всех органов государственного управления, но и всех взаимодействующих с ними корпораций, по крайней мере, крупных. (Строго говоря, это касается в основном государственных или огосударствленных в той или иной форме корпораций, так как частные владельцы во многом уже давно перевели свои управленческие структуры на электронный документооборот; связанные с современным российским государством структуры не сделали этого, как правило, потому, что подобный перевод кардинально, драматически сокращает возможности воровства.)
Переход с бумажного на электронный документооборот важен не потому, что позволит экономить бумагу (хотя в США экономия за счет этого составила несколько миллиардов долларов в год) и услуги почтальонов (что представляет особый интерес именно для России, в которой значительная часть документов пересылается исключительно дорогостоящей фельдсвязью).
Главное значение этого перехода заключается в колоссальной, качественно меняющей весь характер и все технологии государственного управления экономии времени.
В самом деле: после перехода на электронный документооборот любое решение может приниматься не только практически мгновенно, но и с учетом значительно более широкого круга данных. При этом вся связанная с принятием того или иного решения информация может сохраняться навсегда и являться легкодоступной (а при необходимости – и общедоступной).
Колоссальная экономия времени будет достигаться и за счет резкого ускорения процедуры разрешения споров, которая может быть поставлена на своего рода «конвейер». Так, следует установить, что любой конфликт между органами государственной власти, не разрешенный ими самостоятельно в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение также в течение суток (в крайнем случае двух).
Таким образом, практически любая типичная конфликтная ситуация может и должна быть урегулирована в течение двух суток, а нетипичная должна урегулироваться в течение трех суток.
Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре российский орган государственного управления имеет неделю, а равной по положению или нижестоящей – месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как из-за отсутствия реального контроля и наказания за их срыв, так и в силу перегруженности лиц, имеющих право подписи (в результате административной реформы весь документооборот, например, Министерства экономического развития с его более чем 50 департаментами, шел через 3 человек – министра и двух его заместителей; после некоторого увеличения числа заместителей министра ситуация улучшилась, но не принципиально).
При сопоставлении рассмотренных сроков не следует забывать, что применительно к сегодняшнему аппарату государственного управления речь идет именно не более чем о подготовке ответа, часто заведомо бессодержательного, а отнюдь не о самом решении возникшей проблемы! В современной системе государственного управления внутриаппаратный диалог может тянуться практически любое количество времени, обсуждаемый вопрос может таким образом «замыливаться», а переливание из пустого в порожнее продолжаться годами. Бессодержательный обмен документами может переживать в этих условиях не только своих участников (периодически получающих новые назначения), но в целом ряде случаев и саму проблему.
Существенно, что при каждом обращении в Комиссию по административным спорам участник спора должен обязательно определять ориентировочную «стоимость проблемы», то есть ущерб от ее неправильного решения или отсутствия ее решения. Если Комиссия соглашается с аргументами, определяющими эту стоимость, признанный ею виновным чиновник (которым в принципе может быть и сам инициатор обращения) получает соответствующие «штрафные очки». Для каждой должности в структуре государственного управления следует устанавливать лимит допустимых «штрафных очков», которые могут быть набраны в течение года (естественно, чем выше должность, тем, в соответствии с масштабами принимаемых решений, должен быть выше этот лимит). Чиновник, превысивший этот лимит, автоматически понижается в должности или увольняется, так как его ошибки создали угрозу нанесения неприемлемого ущерба.
Любой чиновник и, шире, любой гражданин страны должен иметь право и возможность обратиться (в первую очередь по электронной почте) в любой орган государственного управления, и ему должны дать быстрый и содержательный ответ.
При этом система электронного документооборота должна быть устроена так, чтобы руководители федеральных органов исполнительной власти и губернаторы имели свободный доступ ко всей деловой электронной переписке (а вся деловая переписка, кроме особо секретной, должна вестись исключительно в электронной форме) своих подчиненных. Соответственно, представители контрольных структур должны иметь свободный доступ ко всей переписке, имеющей отношение к контролируемым ими сферам и вопросам.
Помимо этого, в рамках системы электронного документооборота должна быть создана система конфиденциальной связи, по которой каждый чиновник (в идеале – и гражданин страны) имел бы полную возможность обратиться в контролирующие органы, в Комиссию по административным спорам или к президенту с жалобой. При этом он должен иметь гарантию, что его имя не будет раскрыто тем, на кого он жалуется, а его жалоба не будет направлена им же на рассмотрение (как это обычно происходит сейчас и часто происходило в СССР).
Любое решение о трате средств федеральными органами исполнительной власти или (при превышении некоторой пороговой, небольшой суммы) региональными органами исполнительной власти (вне зависимости от того, является ли соответствующий регион дотационным или же регионом-донором) должно реализовываться только после его одобрения Федеральным казначейством. Последнее должно, как и сегодня, иметь право мотивированно остановить любой платеж, но, в отличие от современной ситуации, должно принимать соответствующее решение в течение не более чем одних суток.
Качественное ускорение документооборота позволит кардинально, в десятки раз сократить численность аппарата государственного управления и резко снизить расходы на его содержание. Но главное заключается в непредставимом сегодня повышении его эффективности и оперативности принятия решений, которое произойдет при переходе на описанную выше модель.
Полная прозрачность принимаемых решений, соответствие их жестким процедурам и нормативам, наличие большого количества контуров обратной связи, в том числе и конфиденциальной, создаст (в качестве своего рода «бонуса») объективные институциональные и технологические предпосылки для существенного ограничения коррупции.
Конечно, прежде всего необходимо создать сами эти предпосылки: изменить структуру органов государственного управления и перевести его на электронный документооборот.
Затем следует создать материальные предпосылки: существенно повысить зарплату и социальные гарантии чиновникам (в значительной степени это уже сделано в рамках укрепления социальной базы правящей бюрократии), привязав на формальной основе (в том числе и через число набранных каждым «штрафных очков») уровень их оплаты к эффективности их работы.
И лишь после этого, на третьем этапе следует провести масштабную чистку аппарата государственного управления – не для сокращения его численности (она должна быть проведена на первом этапе, в ходе реструктуризации аппарата государственного управления), но для того, чтобы убить пронизывающую его сегодня культуру коррупции. В российских коммерческих структурах доля увольняемых на этом этапе составляет, по имеющимся (безусловно, неполным и отрывочным) данным, от 50 до 90 % руководителей всех уровней.
В современном государстве следует как минимум увольнять всех чиновников, не способных объяснить происхождение крупного имущества своих семей после 1987 года. Подобная проверка должна быть проведена в отношении всех лиц, занимавших за это время ответственные посты в системе государственного управления даже в течение короткого времени (начиная с должности заместителя начальника департамента федерального ведомства).
Представляется, что прежде всего эта процедура должна быть осуществлена в отношении силовых структур, которые играют ключевую роль в процессе государственного управления даже в наиболее развитых странах.
Затем следует осуществить одномоментное обновление состава судей всех судов (включая арбитражные), подобное проведенному де Голлем во Франции. Стоит напомнить, что, добившись принятия новых законов, он в рамках судебной реформы в одну ночь уволил всех судей, так как они, будучи чиновниками высокого ранга, в целом сотрудничали с немецко-фашистскими оккупантами и были склонны к коррупции. Нынешний судебный корпус, как представляется, в целом страдает теми же недостатками: он сотрудничал, сотрудничает и будет сотрудничать с разрушающей страну правящей сегодня бюрократией и, насколько можно понять, склонен к коррупции.
Для искоренения культуры массовой коррупции после оздоровления хотя бы ключевых элементов силовых структур в течение длительного времени представляется целесообразным осуществлять масштабное и разнообразное провоцирование чиновников на получение взяток (по образцу операции «Шейх», проводимой ФБР в США) с их последующим увольнением. Другой мерой, вполне доказавшей свою эффективность, представляется освобождение бизнесменов-взяточников (да и обычных граждан) от ответственности в обмен на сотрудничество со следствием против вымогавших у них взятки чиновников (по образцу операции «Чистые руки», проводившейся в Италии).
Для восстановления общественных (да и аппаратных тоже) представлений о справедливости и необходимости ответственности за последствия своих действий представляется необходимым провести широкомасштабный показательный судебный процесс в формате Нюрнбергского трибунала. Он должен будет детально исследовать весь ход российских реформ с 1987 года и выявить хотя бы наиболее серьезные и опасные преступления, совершенные в их ходе представителями высшей государственной власти нашей страны.
Поскольку цель этого трибунала заключается не в мести, а в нормализации массового общественного сознания и возвращении в него человеческой морали, основное значение должна иметь не тяжесть наказания, а сам факт прямого и ясного обозначения преступных действий, а также их общенародное осуждение. Поэтому даже в случае выявления тяжких преступлений с не истекшим сроком давности (например, преступлений против человечества) приговоры этого суда должны быть относительно мягкими, а точнее – как можно более мягкими (для восстановления в российском обществе культуры прощения) и находящимися при этом в прямом соответствии с наличием или отсутствием раскаяния преступников за свои преступления.
Трибунал должен быть актом в первую очередь не уголовного, но морального осуждения разнообразных преступлений, совершенных под флагом социально-экономических реформ, – и, соответственно, инструментом морального возрождения не только общества, но и государственной власти.
В то же время следует понимать, что никакой контроль по самой своей природе никогда не сможет быть всеобъемлющим и безошибочным. Поэтому даже самый совершенный по структуре аппарат государственного управления объективно требует своего скрепления идеологией, единым патриотическим духом, не допускающим коррупцию в недостаточно поддающиеся контролю структуры (суды, контролирующие органы, Комиссию по административным спорам и ее Наблюдательный совет), а пассивность – в структуры, призванные принимать творческие решения.
В целом идеологизированных «пассионариев» требуется относительно немного, что делает задачу их отбора и привлечения (а со временем и воспитания) вполне решаемой.
* * *
Проведение административной реформы по описанным принципам создаст в России самый эффективный аппарат государственного управления в мире и кардинально повысит ее глобальную конкурентоспособность, превратив его в действенный инструмент не только всеобъемлющей модернизации, но и завоевания глобального лидерства.
Рациональная структура федеральной исполнительной власти
1. Президент – глава государства и одновременно правительства. Его аппарат (И)[97] включает Комиссию по административным спорам (К), глава которой подчиняется президенту лично.
2. Вице-президент (выполняет представительские функции, остается «на хозяйстве» во время отсутствия президента).
3. Политический блок (подчиняется только президенту лично):
1. Федеральная служба расследований[98] (К).
2. Министерство обороны.
3. Министерство внутренних дел (включая современное МЧС).
4. Федеральная служба безопасности (К).
5. Служба внешней разведки.
6. Министерство иностранных дел.
7. Министерство юстиции (К).
8. Министерство по делам национальностей.
9. Федеральная служба охраны (включая управление системами государственной связи) (К).
10. Министерство финансов (включая таможенную службу) (К).
4. Социально-экономический блок (в отсутствие президента управляется вице-президентом):
11. Министерство экономики (включая Минрегионразвития и все отраслевые ведомства, кроме Минатома).
12. Министерство атомной промышленности.
13. Министерство внешнеэкономических связей.
14. Министерство антимонопольной политики (К).
15. Министерство здравоохранения.
16. Министерство труда и социальной защиты (К).
17. Министерство культуры.
18. Министерство образования.
19. Министерство науки и технологий (И).
20. Министерство природных ресурсов.
21. Федеральная комиссия по финансовым рынкам (К).
22. Государственный комитет по стандартизации.
23. Государственный комитет по технологическому надзору (К).
24. Государственный комитет экологии (К).
25. Государственный статистический комитет.
Таким образом, несмотря на представляющуюся очевидной необходимость создания 7 новых федеральных ведомств, количество самостоятельных федеральных органов исполнительной власти сократится более чем на четверть – с 34 (а включая службы и агентства, «подведомственные» министерствам, но также являющиеся федеральными органами исполнительной власти – с 85) до 25.