Наиболее многочисленная силовая структура в России – Министерство внутренних дел. На 2005 год в его штате состояло более 820 тысяч человек; на 2015 год количество сотрудников МВД превысило миллион. Министерство внутренних дел подверглось одной из наиболее масштабных реформ 2000-х годов, которая перевела милицию в полицию. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в 2009 году в качестве реакции на ряд громких преступлений, совершенных милиционерами (многие помнят, например, дело майора Евсюкова – человека, который открыл стрельбу в супермаркете на юге Москвы).
В 2010 году была объявлена предстоящая реформа и был опубликован в открытом доступе проект закона «О полиции», который был призван заменить действующий закон «О милиции».[40] Он ставил себе целый ряд целей: повышение эффективности работы органов полиции, повышение доверия к ним граждан, сокращение численности и повышение зарплат сотрудников.
Действительно, в ходе реформы, начавшейся в 2011 году, численность сотрудников органов внутренних дел была сокращена на 22 % (однако уже к 2015 году штат МВД снова вырос и стал больше, чем когда-либо в предыдущие годы). Действительно, полицейские стали получать больше денег (см. цветную вклейку, рис. 7–1).[41] Кроме того, был внедрен целый ряд мер по повышению открытости системы МВД. Наиболее известная из них – это введение индивидуальных нагрудных знаков с указанием фамилии и личного номера, которые сотрудники полиции обязаны носить.[42]
Одновременно, начиная с 2001 года, шел процесс переподчинения региональных силовых структур и региональных управлений внутренних дел от губернаторов президенту.
В 1990-е годы региональные структуры МВД финансировали губернаторы, также они согласовывали назначение начальников областных УВД, и таким образом фактически контроль над ними был у региональной власти. В период второго президентского срока Владимира Путина, одновременно с отменой губернаторских выборов, это положение стало меняться, в том числе путем введения ротации регионального руководства МВД для предотвращения их укоренения в местных элитах. Важно отметить, что ФСБ, в отличие от МВД, оставалась централизованной всегда – и она активно использовалась в этом процессе наряду с прокуратурой.
Исключениями, продолжающими обладать собственным силовым ресурсом, являются национальные республики – прежде всего республики Северного Кавказа и особенно Чечня.
Таким образом, к 2012 году полиция была реформирована, ее численность несколько сокращена, она стала более открытой. Нельзя сказать, ориентируясь на социологические данные, что уровень доверия к полицейским вырос[43], но зато силовая вертикаль была полностью переподчинена президенту.
Посмотрим теперь на другие силовые ведомства. В органах прокуратуры на 2005 год работало около 190 тысяч человек, в Генеральной прокуратуре – 53 тысячи. В Федеральной миграционной службе – около 30 тысяч человек. Чрезвычайно многочисленное, богатое и достаточно самостоятельное силовое ведомство – это МЧС, работающее с момента своего создания в 1991 года и до конца рассматриваемого периода под руководством одного министра. В 2005 году там работает 350 тысяч человек, в 2015-м – уже больше 370 тысяч. Около 340 тысяч – в Министерстве юстиции. Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, созданная в 2003 году, насчитывает на 2005 год 33 тысячи человек. На 2015-й, к своему закату, – уже 40 тысяч (табл. 13).
Таблица 13. Численность сотрудников некоторых силовых ведомств в 2005 и 2015 гг., тыс. чел.[44]
Сколько человек работает в спецслужбах – ФСО, ФСБ и военной разведке, – из-за режима секретности точно сказать нельзя. По различным данным, ФСБ в 2000-е годы – это около 120 тысяч человек, а включая сотрудников Федеральной пограничной службы, которая в 2003 году вошла в состав ФСБ – больше 200 тысяч человек. С начала 2000-х годов штатная численность ФСБ без учета погранслужбы возросла в 1,5–2 раза. В Службе внешней разведки мы видим, опять же приблизительно, около 20 тысяч человек. В ФСО работает от 10 до 25 тысяч человек.[45]
Численность штатного состава силовых структур, несмотря на локальные сокращения, в 2000-х и 2010-х годах неизменно росла. Точно так же росли и расходы федерального бюджета на разделы «Национальная безопасность» и «Правоохранительная деятельность», из которых финансируется класс силовиков. За годы наблюдений эта цифра никогда не падала ниже 1,3 % ВВП или 8 % от общего числа расходов федерального бюджета. К 2012 году мы подходим с бюджетом, в котором около 11 % денег направляются на расходы, связанные с национальной безопасностью и правоохранительной деятельностью (табл. 14).
Таблица 14. Расходы федерального бюджета по направлению «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»[46]
Для сравнения: в Соединенных Штатах расходы консолидированного бюджета на безопасность составляют около 1,5 % ВВП. В расходах федерального бюджета это 0,19 %.
Одновременно растет так называемая закрытая часть бюджетных расходов. Федеральный бюджет, как любой другой закон, рассматривается Государственной Думой на пленарных заседаниях и после принятия публикуется. Часть расходов, которые относятся к секретным, рассматриваются в закрытом режиме, их не обсуждают на пленарных заседаниях. Их рассматривает специальная комиссия Государственной Думы, в которую входят председатель комитета по бюджету, председатель комитета по безопасности и ряд других депутатов. В основном это бывшие сотрудники спецслужб и Министерства обороны уровня заместителя министра.
С 2005 по 2012 годы процент этих закрытых расходов от федерального бюджета – от 10 до 11 %. Это не обязательно расходы именно на спецслужбы. Например, расходы на капитальное строительство по какой-то причине тоже стали относиться к секретным, также закрыта часть расходов на ЖКХ. В 2012 году закрытые расходы составили 11,7 % бюджета, в 2014 – 14,2 %, в 2015 – 16,7 %, к концу 2015 года – фантастическая цифра в 20,2 %. Итак, больше 20 % федерального бюджета к 2015 году распределяется в закрытом режиме.[47]
С самого начала нашего периода возрастала доля силовиков в элитах, в управленческих структурах, причем не только в той их части, которая связана непосредственно с обороной и безопасностью, но и в экономическом блоке. По данным исследования социолога Ольги Крыштановской, уже в начале 2000-х они занимают вторые-третьи должности во всех федеральных ведомствах, превратившись в самую заметную группу, из которой рекрутируется верхний слой бюрократии.[48]
Чем выше влияние спецслужб и силовиков в целом на внутреннюю и внешнюю политику, чем больше денег они забирают себе – тем больше влияние их специфической ментальности, которая предполагает восприятие внешнего мира как набора угроз и вызовов.
По специфическим причинам российской политической истории спецслужбы и силовые структуры являются у нас политическими акторами, за исключением армии, которая до самого последнего времени им не являлась. Корни этого явления уходят в период после Великой Отечественной войны, в тот его этап, когда шла борьба с маршалом Жуковым и его окружением – именно чтобы не допустить появления армии как отдельного политического субъекта. Это положение вещей в самые последние годы начало несколько меняться, но это уже выходит за рамки нашей книги.
Силовики располагают как силовым ресурсом, так и контролем над целыми областями экономической деятельности. Это не вульгарно понимаемое крышевание в духе 1990-х годов, а уже гораздо более глубокое проникновение силовых акторов в экономическую ткань, которое позволило Ольге Романовой – человеку, разбирающемуся в этой сфере, – сказать, что настоящие российские предприниматели – это и есть силовики, или силовики и есть настоящие российские предприниматели. Какой именно объем экономического оборота прямо или косвенно контролируется представителями силовых структур либо их бенефициарами, точно определить нельзя, но во всяком случае проникновение это достаточно глубоко.
Задача верховной власти в этой ситуации состояла в том, чтобы в конкурентной борьбе силовиков не появился некий мегасиловик, который мог бы победить всех остальных, или даже чтобы не выросли две противостоящие «башни», которые остаются наедине друг с другом, подавив все остальные очаги сопротивления. По этой причине силовые структуры в России являются постоянным предметом реформирования.
Из них выделяются новые структуры, эти новые структуры потом расформировываются, меняется руководство. Вся эта деятельность, если мы посмотрим на нее на расстоянии в десять лет, имеет своей целью поддержание сложного динамического равновесия. Так, в 2011 году из состава Генеральной прокуратуры выделяется в отдельную структуру Следственный комитет, который становится конкурентом прокуратуры и в борьбе с ней проживает все эти годы. Все эти новые структуры начинают сражаться за полномочия, за ресурсы, за контроль (одним из основных скрытых, но определяющих сюжетов внутренней политики 2000-х годов было соперничество МВД и ФСБ за контроль над потоками, проходящими через таможню), и эта борьба не дает никому из них чрезмерно усилиться.
Итак, зафиксируем ту ситуацию, которая сложилась на конец нашего периода. Речь не идет о том, что чекисты захватили власть в России. Речь идет о многочисленном, богатом и влиятельном классе, говоря марксистским языком, силовой бюрократии. У нас существуют экономическая бюрократия, медийная бюрократия, финансовая бюрократия – все это люди, в той или иной степени работающие на государство. Но ядром чиновничьего класса становится именно вооруженная силовая бюрократия.