Эта проблема решается двумя путями. Первое направление – точечная застройка, то есть вкручивание новых зданий в имеющуюся обжитую среду городов. В большинстве случаев это строительство постоянно повышающейся этажности. Второе направление – застройка пригородных зон, которая приводит к вырубке лесов и парков, исчезновению зеленого пояса, который сохранялся вокруг большинства крупных российских городов. В результате такого строительства появляются новые жилые комплексы, слабо обеспеченные инфраструктурой, с проблемной транспортной доступностью, которые с течением времени превращаются или потенциально могут превратиться в гетто. Тем не менее потребность в новом жилье настолько велика, что даже это низкокачественное и при этом очень дорогое жилье продолжает пользоваться спросом.
Горожане живут в многоквартирных домах, а многоквартирные дома подключены к центральным системам жизнеобеспечения – это один из малозаметных, мало проговариваемых, но чрезвычайно значимых факторов, определяющих политическое устройство России. Реальная вертикаль власти – это труба централизованного отопления.
Пока большинство домов в России подключено к этой центральной трубе, система ЖКХ действительно служит неким каркасом жесткости, обеспечивающим единство политической системы. Как показал опыт выборных циклов 2000-х, именно структуры ЖКХ занимаются организацией выборов, и они же причастны к созданию системы фальсификации.
Низовые труженики ЖКХ – дворники, работники различных ГБУ, организаций жизнеобеспечения в городах – это те, кто организуют встречи избирателей, вешают плакаты, срывают плакаты. Они могут улучшить или ухудшить агитационную кампанию любого кандидата или партии. Они же ответственны за то, чтобы результаты выборов были такими, как это необходимо.
Ситуация, в которой люди не могут сами решать, когда у них в квартирах появится тепло, какой температуры будет у них вода, за которую они платят по тарифам, устанавливаемым без их ведома, чрезвычайно способствует поддержанию той специфической патерналистской и инфантильной политической культуры, которая характерна для России в целом. История 2000-х – во многом история преодоления этого социально-политического инфантилизма.
Именно поэтому ситуативная политическая активность, связанная как с градостроительной, так и с жилищной политикой, – это один из нервов политической активности 2000-х.
Россия продолжает быть преимущественно городской страной граждан, живущих в квартирах, и проблематика, описанная в этой главе, – то положение вещей, к которому все настолько привыкли, что не очень его видят, – продолжает отбрасывать свою тень и оказывать влияние на нашу политическую систему.
Глава 10. «Города будут конкурировать за людей». О приватизации жилья, городском развитии и местном самоуправлении
Надежда Косарева
Жилищный кодекс существовал у нас в стране и в советское время.[59] Он описывал систему взаимоотношений, которая соответствовала советской системе. Весь жилищный фонд находился в государственной собственности, он строился за счет государственных средств и распределялся по определенным принципам: если у вас было меньше квадратных метров, чем это установлено (например, в Москве эта норма была 5 м2 на человека), то вас ставили в очередь на улучшение жилищных условий и в соответствии с этой очередью предоставляли квартиру. Когда в 1991 году в России произошли существенные изменения, в том числе и в жилищной сфере, этот кодекс перестал отвечать новым реалиям.
Во-первых, началась бесплатная приватизация жилья: квартиру, которую вам предоставило государство в советское время бесплатно для проживания, вы теперь имели право оформить бесплатно в собственность.[60] Этот принцип работает до сих пор. Было уже много законодательных инициатив по поводу завершения бесплатной приватизации жилья,[61] но этот срок сначала все время продлевался, а потом и вовсе был снят с повестки дня. На сегодняшний день те немногие оставшиеся социальные наниматели, которые еще не приватизировали свои квартиры, продолжают иметь право это сделать (это относится примерно к 7 % жилищного фонда[62]). Поскольку собственниками стали и те люди, которые не в состоянии полностью оплачивать содержание жилья, с началом постепенной реформы оплаты жилья и коммунальных услуг стала реализовываться программа субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг для семей с низкими доходами.[63]
В 1990-е годы произошли и другие изменения на рынке жилья, надо было их как-то зафиксировать, и был принят Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики».[64]
Эти новации надо было отразить в основном законодательном жилищном документе – Жилищном кодексе Российской Федерации. Поэтому в 2003–2004 годах началась очень большая работа по подготовке целого пакета законодательных изменений, которые были направлены, с одной стороны, на упорядочивание того, что уже существовало, с другой стороны – на создание условий для дальнейшего развития жилищных отношений, жилищного строительства, ипотечного кредитования и так далее.
В конце 2004 года был принят исторический пакет из 26 законов, который включал два кодекса – Жилищный[65] и Градостроительный,[66] закон о долевом строительстве,[67] поправки в законы для развития ипотеки[68] и много других законодательных актов. Они все были объединены одной идеей: мы уже более 10 лет жили в рыночной экономике, но мы не использовали преимущества рыночной экономики для того, чтобы обеспечить людей жильем. Эта простая мысль была положена в основу законодательных инициатив. Надо сказать, что это сыграло свою историческую роль. Сегодня можно сколько угодно критиковать состояние нашего рынка жилья, но если сравнить ситуацию в 2004 году и сегодня, то мы увидим, что у нас произошли очень существенные изменения.
Первое: в 2004 году объем ипотечного кредитования измерялся миллионами рублей, сегодня он измеряется триллионами.[69] Второе: объем жилищного строительства в 2004 году составил 41 млн кв. м, в 2010 году – 58,4 млн кв. м, а в 2021 году 92,6 млн кв. м[70]. Третье: доля населения, которое по своему доходу могло позволить себе ипотеку, в 2004 году была 9 %, в 2010 году – 23,6 %, а 2021 году – 55,1 %[71].
Мы часто критикуем результаты процесса приватизации жилья. Во-первых, мы получили так называемых «бедных собственников», то есть собственников жилья, которые не могут нести бремя собственности: не могут оплачивать ни содержание этого жилья, ни налоги, и им нужна государственная поддержка. Во-вторых, мы получили в одном многоквартирном доме часть частных собственников и часть людей, которые не приватизировали жилье, то есть собственником их жилья остается государство или муниципалитет. Надо управлять домом, а люди иногда просто не хотят принимать коллективные решения. И, наконец, практически не осталось и не строится государственное и муниципальное социальное жилье для очередников.
Но в свое время решение по приватизации жилья было исторически обусловленным, поскольку, если вы помните, при так называемой «большой приватизации» люди получали ваучеры: очень многие не понимали, что с ними делать. Также в начале 1990-х люди потеряли свои сбережения в силу огромной инфляции. Поэтому было принято решение: «Давайте хотя бы отдадим людям их жилье в собственность в качестве компенсации», – и это было правильно, на мой взгляд. Да, мы получили в результате очень много проблем, с которыми до сих пор не знаем, что делать, но так устроен исторический процесс.
Теперь обсудим градостроительное развитие городов. Если посмотреть на распределение плотности застройки по территориям зарубежных городов, которые давно живут в рыночной экономике, и российских городов, то мы увидим противоположные тенденции. В зарубежных городах самая высокая плотность – в центре городов, а к периферии плотность застройки снижается (развивается низкоплотная субурбанизация). Такое распределение происходит потому, что в центре города самая дорогая земля, самая дорогая недвижимость, из нее выжимают по максимуму. А в российском городе самая низкая плотность в центре, а самая высокая – на периферии (феномен «высокоплотной многоэтажной субурбанизации»). Эта тенденция была замечена еще в советское время, и сегодня она только усугубилась.
В результате мы получили города с серьезной и усугубляющейся со временем транспортной проблемой, потому что люди из периферийных спальных районов едут на работу в центр. Кроме того, у нас уже к 2012 году накопился дефицит восстановительных инвестиций в жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру в размере 37 % ВВП страны[72], и этот дефицит с каждым годом рос: мы не ремонтировали старое жилье, мы строили новое на новых, совершенно пустых территориях. В результате застройка центральных и срединных районов городов ветшала. Эта тема серьезно была осознана только в последние годы. Началась реализация программ капитального ремонта многоквартирных домов и ликвидации аварийного жилищного фонда, проектов по комплексному развитию застроенных территорий. Но пока такие программы и проекты не поспевают за процессом ветшания жилищного фонда, все еще преобладает процесс жилищного строительства на ранее неосвоенных периферийных территориях городов.