Обсуждение проекта земской реформы вызвало не меньший ажиотаж в обществе, чем крестьянской. К обсуждению тут же подключились губернские комитеты, хотя это не входило в их компетенцию.
«Мнения, высказанные по поводу предположений о земских учреждениях в журнальной литературе, в обществе и в постановлениях дворянских собраний были, как и ожидать следовало, весьма разнообразны, часто диаметрально противоположны. Одни упрекали реформу в стремлении сохранить сословные деления и привилегии, другие – в направлении к буржуазному установлению искусственного уровня в местном населении, вопреки историческим условиям; одна сторона выражала желания дать почти безусловную автономию местным собраниям, другая считала необходимым прямое участие правительственной власти в земских делах; круг этих дел некоторые полагали полезным ограничить предметами земской повинности, другие находили справедливым расширить его пределы за область местных интересов и внести в него элемент политический, предметы государственного интереса»[279].
Разработанная комиссией программа согласовывалась с крестьянской реформой и в дальнейшем легла в основу Земского положения 1 января 1864 г. Только благодаря этому согласованию обеспечивалось участие в земствах крестьян, еще не ставших собственниками земли и потому не обладавших имущественным цензом.
Программа реформаторов не предусматривала преобразований высших органов государственной власти, созыва Государственной думы или Земского собора. Вместе с тем Милютин полагал, что «с надлежащим развитием, под покровительством сильной государственной власти, деятельности местных учреждений верховная власть впоследствии сама сознает необходимость призыва себе на помощь, при дальнейшем широком развитии своей законодательной деятельности, выборных представителей местных интересов и разделит с ними законодательные функции…»[280]
Комиссия подготовила: «Основные положения к проекту о преобразовании губернских и уездных управ», «О губернских управлениях», «Об уездных управлениях», приложения к проектам, касавшимся «расширения власти» губернских и уездных учреждений в различных сферах местного управления[281].
Либеральные реформаторы, проектировавшие земскую реформу, отводили земствам роль школы местного управления, которая подготовит страну к конституции. Они считали, что земства станут первым шагом по пути представительного правления, поскольку с помощью земств им быстро удастся наладить просветительскую деятельность.
Консерваторы оценили эти проекты как очередной антидворянский, «демократический» шаг правительства.
Их усилиями весной 1861 г. С. С. Ланской был снят с поста министра МВД, а Н. А. Милютин – с руководства Комиссией. Ее возглавил новый министр П. А. Валуев. Под его руководством проект реформ был существенно переработан: земства исключены из системы государственного управления и приобрели характер органов самоуправления, которое понималось как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями-аборигенами»[282].
В именном Указе, данном Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. и опубликованном 8 января[283], были утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и временные для них «Правила по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении», а в качестве приложения к ст. 108 Положения были приняты «Правила о земской росписи, земских сметах и раскладках».
В Указе говорилось: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждаго уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений»[284].
В принятом документе определялись уровни земских учреждений: уездные и губернские.
К уездным земским учреждениям относились уездное земское собрание и уездная земская управа. При этом волостной уровень местного самоуправления оставался сословно-крестьянским и не подпадал под действие Положения (Ст. 9).
Земские учреждения «не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7 Положения). Губернатор имел право «приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». То же самое мог сделать министр внутренних дел «в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время».
В целом Положение говорило о хозяйственной ориентации земских учреждений и жесткой определенности пределов их деятельности. Таким образом, идеи Сперанского и Милютина по привлечению широких масс к управлению государством были реализованы только частично.
В выборах в уездные земские собрания не могли участвовать: лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.
Для участия в избирательном съезде уездных землевладельцев устанавливался имущественный и земельный ценз (ст. 23–26). Съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды по становым (местным) участкам. Для участия в городских избирательных съездах также устанавливался имущественный ценз, определялись необходимые для этого размеры и стоимость имущества (ст. 28). Выборы, таким образом, не были всеобщими.
Количество гласных, избираемых на три года в каждом уезде, зависело от числа населения, земельных площадей и других особенностей. Гласные не имели никаких служебных преимуществ и денежного содержания (ст. 39). При этом в состав земских собраний тех уездов, в которых находились казенные и уездные земли, включались представители административных органов соответствующих ведомств (ст. 40–42).
Второй уровень земских учреждений составляли губернское земское собрание, состоящее из гласных, избираемых уездными земскими собраниями на три года, и губернская земская управа.
Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды. Избранный земским собранием председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел. Финансирование губернской управы, а также содержание ее председателя и членов определялось губернским земским собранием.
Губернские земские учреждения заведовали теми вопросами, которые относятся к территории всей губернии или нескольких ее уездов.
К исключительному ведению губернских земских учреждений Положение относило:
– разделение на губернские и уездные земских зданий, сооружений, путей сообщений, повинностей, заведений общественного презрения;
– дела об открытии новых ярмарок;
– распоряжения по взаимному земскому страхованию от огня;
– рассмотрение жалоб
и т. д.[285]
Губернатор утверждал постановления о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, об изменении направления земских дорог, о проведении выставок местного хозяйства, о временном отстранении от должности членов земских управ.
Утверждению министра внутренних дел подлежали постановления о займах, превышавших сумму земских сборов за два года, о сборах за проезд по земским путям сообщения, об открытии ярмарок более чем на две недели, об их перенесении, о разделении имуществ и заведений общественного призрения, содержавшихся земствами, на губернские и уездные и др.
Земским собраниям принадлежала «распорядительная власть и общий надзор за ходом дела, а земским управам как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами». Губернские земские собрания имели право издавать постановления, обязательные для местных земских учреждений губернии, а уездные земские собрания – давать инструкции уездным управам своих уездов (ст. 66).
Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство (34 из 74 российских губерний), их введение растянулось на 15 лет. В 1875 г. они были введены в Области войска Донского, правда их ликвидировали уже в 1882 г.
16 (28) июня 1870 г. императором Александром II в ходе проведения реформ городского самоуправления Российской империи было утверждено «Городовое положение»[286], заменившее прежние сословные думы всесословными городскими учреждениями.
По новому Положению в городах были созданы Городская дума (законодательный орган), Городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы и Городское избирательное собрание. Роль городского избирательного собрания сводилась только к проведению выборов в Городскую думу.
На основании п. 2 Городового положения к предметам ведения городского общественного управления относились:
– дела по городскому хозяйству;
– дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города, согласно утвержденному плану; заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города;