Отдельные меры, направленные на стабилизацию обстановки, были приняты декретом СНК РСФСР от 30 апреля 1920 года «О переделах земли»[318] и декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 27 мая 1920 года «Об увеличении размера землепользования в трудовых хозяйствах»[319].
Совет народных комиссаров постановил: «производство полных и частичных переделов пахотных земель в сельских обществах с общинной формой землепользования» допускать «только с разрешения местных земельных органов». Это означало окончательное прекращение «черного передела».
За трудовым населением, ведущим интенсивное земледельческое хозяйство, сохранялось все то количество земли, которое находилось в его фактическом пользовании и обрабатывалось силами самого хозяйства, без применения наемного труда, хотя бы это количество земли было выше установленных для данного района норм наделения землей.
Постановлением ВЦИК от 22 мая 1922 года был утвержден Закон о трудовом землепользовании[320], в котором были предусмотрены некоторые гарантии для пользователей земельными участками. Приводились в систему способы землепользования, включавшие в себя:
а) общинный (с уравнительными переделами земли между дворами);
б) участковый (с неизменным размером права двора на землю в виде чересполосных, отрубных или хуторских участков);
в) товарищеский (с совместным пользованием землей членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество, с общественной обработкой земли);
г) смешанный (с различными способами пользования по разным хозяйственным угодьям).
В числе гарантий устанавливался запрет на лишение земли кого-либо из трудовых пользователей, кроме случаев, прямо указанных в законе, а размеры, границы и местоположение их земельных участков могли быть изменены лишь при землеустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существовал общинный порядок землепользования.
Гарантии предусматривались и на случай изъятия земель для государственных или общественных надобностей (ст. 13 закона от 22 мая 1922 года). Взамен изъятой отводилась земля в другом месте с возмещением убытков землепользователю на общих основаниях. Если землепользователь без уважительных причин оставлял землю без хозяйственного использования или сдавал ее в аренду с нарушением закона, он мог быть временно (на срок не более одного года) лишен пользования этой землей в порядке, установленном для рассмотрения спорных земельных дел. Во многом закон от 22 мая 1922 года стал основой для кодификации земельного законодательства.
В первые годы Советской власти были приняты нормативные акты, регулирующие правовой режим не только земли, но и лесов, недр – в частности, декрет ВЦИК от 27 мая 1918 года «О лесах»[321], отменивший всякую собственность на лес в пределах РСФСР. Леса, принадлежавшие частным лицам и обществам, объявлялись «без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». Декретом СНК РСФСР от 30 апреля 1920 года «О недрах земли»[322] было отменено право собственности не только на поверхность земли, но и на ее недра. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ были признаны утратившими силу.
С упорством, достойным лучшего применения, большевики продолжали политику наращивания экономического давления на крестьян: были приняты декрет от 9 мая 1918 года «О предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий по борьбе с деревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующей ими», декрет СНК РСФСР от 20 июля 1920 года «Об изъятии хлебных излишков в Сибири»[323].
Декрет от 9 мая 1918 года признавал всех лиц, «имеющих излишек хлеба и не вывозящих его на ссыпные пункты, а также расточающих хлебные запасы на самогонку, врагами народа», они предавались революционному суду, «приговаривались к тюремному заключению на срок не менее 10 лет, изгонялись навсегда из общины, все их имущество подвергалось конфискации, а самогонщики, сверх того, присуждались к принудительным общественным работам».
В случае обнаружения у кого-либо избытка хлеба, не заявленного к сдаче, хлеб отбирался бесплатно, а причитающаяся по твердым ценам стоимость незаявленных излишков выплачивалась в половинном размере тому лицу, которое указало на сокрытые излишки, после фактического поступления их на ссыпные пункты и в половинном размере – сельскому обществу. В заготовительную кампанию 1919/1920 хозяйственного года продразверстка распространилась не только на хлеб, но также на картофель и мясо, а к концу 1920 года – почти на все сельскохозяйственные продукты.
Только катастрофический голод 1920–1921 годов и пожар восстаний крестьян и военных убедили большевистское правительство, что сельское хозяйство отнюдь не является неисчерпаемым ресурсом, и если продолжать резать куриц, приносящих золотые яйца, то можно ненароком отрубить голову и самому себе.
Началом новой экономической политики принято считать декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»[324]: продразверстка была заменена твердо фиксированным продовольственным натуральным налогом, взимаемым с крестьянских хозяйств. Такие налоги были предусмотрены декретами СНК РСФСР от 21 апреля 1921 года «О натуральном налоге на хлеб, картофель и масличные семена»[325] и «О натуральном налоге на молочные продукты»[326], от 17 мая 1921 года «О натуральном налоге на сено»[327] и др. Продналог должен был быть меньше обложения путем разверстки. Сумма налога исчислялась так, чтобы покрыть самые необходимые потребности армии, городских рабочих и неземледельческого населения. Общая сумма налога должна была постоянно уменьшаться, по мере того как восстановление транспорта и промышленности позволяло бы Советской власти получать продукты сельского хозяйства в обмен на фабрично-заводские и кустарные изделия.
3Земельный кодекс 1922 года
Переход к планомерному госстроительству в условиях мирной жизни означал необходимость создания системных нормативных актов, задающих принципы функционирования государственной машины. Основным кодифицированным нормативным правовым актом земельного права 20-х годов прошлого столетия был (и оставался вплоть до начала 70-х годов ХХ века) Земельный кодекс РСФСР 1922 года.
Кодификационные работы по земельному законодательству начались с середины 1918 года, и Кодекс законов о земле (Кодекс земельных законов) должен был появиться вместе с семейным и трудовым. Тем не менее сил и времени не хватило. Подготовка проекта была прервана из-за Гражданской войны. В конце 1921 года работы возобновились и приобрели широкомасштабный характер: «предполагался Свод законов о земле, состоящий из Земельного (в собственном смысле), Водного, Лесного уложений и о сельском хозяйстве. Были подготовлены программы, определявшие содержание каждого из уложений (кодексов)»[328], – отмечал советский специалист в области правовых проблем охраны природы О. С. Колбасов. Впоследствии решено было указанные темы рассматривать раздельно, а первоначально сосредоточиться на кодификации норм земельного права.
Постановлением ВЦИК от 25 мая 1922 года «По вопросу о кодексе земельных законов»[329] Президиуму ВЦИК в 1922 году было поручено «озаботиться внесением на следующую сессию полного свода (кодекса) земельных законов (в исполнение постановления 9-го Всероссийского съезда Советов), включив в него все вопросы землепользования». Постановлением была предусмотрена рассылка законопроекта «на места для подготовки отзывов».
Работа по кодификации земельного законодательства шла параллельно с кодификацией гражданского законодательства. Вместе с тем первоначально текст готовился в Народном комиссариате земледелия, который с 1918 по 1921 год возглавлял российский революционер, член Учредительного собрания Семен Пафнутьевич Середа, а в 1922–1923 годах – сибирский крестьянин Василий Григорьевич Яковенко. Членом коллегии Наркомзема был председатель Революционного (верховного) трибунала при ВЦИК Н. В. Крыленко. В мае 1922 года для доработки проекта кодекса в комиссию был направлен А. Г. Гойхбарг. Александр Григорьевич не только подготовил текст для принятия в соответствии с новой экономической политикой и синхронизировал его с Гражданским кодексом 1922 года, но и выступил в прениях при обсуждении проекта на пленарном заседании ВЦИК[330].
17 октября 1922 года на заседании Совнаркома, которым руководил В. И. Ленин, обсуждался доклад комиссии по разработке Земельного кодекса. И. Б. Стерник в своем исследовании пишет по этому поводу: «О том, что с проектом лично ознакомился Владимир Ильич, свидетельствуют его пометки на 5-й, 9-й и 13-й страницах. Владимир Ильич проверил, учтена ли его просьба, адресованная кодификаторам, глубоко вникнуть в вопрос об аренде и концессии в земледелии. Тогда, в процессе разработки проекта этого кодекса, Ленин разъяснял его составителям (в письме в НКЮ от 25 октября) принципиальное недопущение аренды. “Кто обрабатывает, тот владеет и тут. Государство – собственник, арендатор совхоза обрабатывает. Это, собственно, не арендатор, и это не аренда в собственном смысле. Это, скорее, передача управления. Надо в это вникнуть подетальнее и обстоятельнее” [Ленин В. И. ПСС. Т. 45. С. 248]. Как известно, сформулированные в этом письме положения получили отражение в Законе о трудовом землепользовании, утвержденном 22 мая 1922 года, а следовательно, в Земельном кодексе, куда вошел и названный закон. Кодекс допустил лишь кратковременную аренду земель ослабленных трудовых хозяйств»