Перехожу к вопросу о «процедуре» работ.
В этом отношении Думе пришлось не только впервые устанавливать процессуальный порядок, но бороться с тем злом, которое уже вошло в думские нравы. 1-я Дума не рассматривала правительственных законопроектов, как потому, что с внесением их запоздали, так и потому, что свои собственные она считала важнее. Для рассмотрения же своих она ввела свой порядок. Вместо того чтобы, согласно закону, сначала рассматривать представленные Думе «основные начала» проекта и только после их одобрения передавать их в комиссию для составления закона соответственно им, – Дума поручала комиссии самой составить закон, а партийные и даже правительственные законопроекты передавала ей «как материал». Комиссия должна была, таким образом, не рассматривать, а сочинять. 1-я Дума сочла даже желательным изменить в этом смысле текст статей 55 и 56 Учр. Гос. думы, устранив требование предварительного одобрения «основных положений» законопроекта; принятый ею с этой целью 23 мая новый текст Уложений Гос. думы остался проектом. А якобы для того, чтобы облегчить задачу комиссии, Дума ввела институт прений «по направлению»; формально должно было говорить только о том, куда законопроект передать, а на деле каждый говорил что хотел, по существу. Эти прения, отнимавшие много времени совершенно бесплодно, сделались язвой думской работы. Когда 1-я Дума это вводила, у нее было своеобразное оправдание. Оно было в том, что первое время ей было нечего делать. Все законопроекты ее инициативы по закону (ст. 56) должны были месяц лежать без движения, чтобы дать министрам время с ними знакомиться. Чтобы это время чем-то заполнить, придумали этот порядок[56]. У него оказались сторонники и среди тех, кому хотелось высказаться с думской трибуны, и тех, кто на думскую работу смотрел как на средство непосредственно действовать на население. Сторонники этого порядка нашлись не только слева, но и справа.
Во 2-й Думе кадеты с самого начала стали с этим порядком бороться, пока его не устранили Наказом. Чтобы показать это наглядно на примере, посмотрим, как проходил аграрный законопроект.
В первый же день после конституирования Думы председатель доложил о внесении аграрного законопроекта «трудовиков» и «крестьянского Союза», с предложением создать комиссию из 53 человек и ей поручить «составить земельный закон». По заявлению авторов, их законопроект соответствовал проекту, внесенному ими же в 1-ю Думу. Он печатается, раздается, но лежит без движения. Через неделю, 15 марта правый крестьянский депутат Петроченко просит скорее «приступить к обсуждению земельного вопроса». Месячный срок пока не прошел. Кадеты советуют «не торопиться». Долгоруков рекомендует подождать, пока другие политические партии свои законопроекты внесут. За немедленное обсуждение, однако, высказываются «правые». Бобринский находит, что откладывать незачем. У Думы есть предложение трудовой группы, совершенно «правильно составленное с точки зрения парламентской техники». В этом он ошибался; предложенная комиссия для «составления закона» противоречила ст. 56 Уложений Гос. думы. Но можно было все-таки, по примеру 1-й Думы, начать прения по направлению; Бобринский это и предлагал, чтобы дать возможность всем «высказаться». Правые-де были «оклеветаны» перед общественным мнением и хотят теперь защищаться. Конечно, в этом их поддержали и левые; прения по направлению аграрного вопроса давали им благодарный повод развивать свою демагогию. Голосами правых и левых, против кадетов, постановили приступить к прениям немедленно, назначив для этого один специальный день на каждой неделе. 19 марта открылись эти злополучные прения «по направлению»; кроме проекта трудовиков, Дума за эти дни получила еще законопроект соц. демократов и кадетов, тоже как «материал для комиссии». В первый же день «по направлению» выступило 16 ораторов. Сам представитель правительства, Главноуправляющий земледелием, кн. Васильчиков, тоже счел нужным «приветствовать слагающееся в Гос. думе намерение учредить для детального рассмотрения поступивших в Гос. думу законопроектов и законодательных предположений особую аграрную комиссию». Всего «по направлению» записалось более сотни ораторов.
Но 23 марта крестьяне опять подают характерное и разумное заявление: просят не откладывая приступить к избранию аграрной комиссии. Кадеты его поддерживают, но пользуются этим предложением, чтобы нелепые прения «по направлению» прекратить. Они находят, что если комиссия будет избрана, то продолжение прений «по направлению» станет бессмысленно. Или комиссия – или прения. Но правые и левые с этим не согласны; с.-д. Алексинский и трудовик Караваев не считают возможным прекращение прений; «они-де придают чрезвычайную важность предварительному обсуждению аграрного вопроса в Государственной думе». Правые тоже еще не все успели высказаться. При согласии справа и слева кадеты бессильны. Дума постановляет мудрое решение: «комиссию избрать и передать в нее законопроекты, а прения по направлению тем не менее продолжать». 5 апреля комиссия выбрана, приступила к работе, а бессмысленные прения «по направлению» продолжаются.
Тогда начинаются попытки кадетов прекратить эти прения хотя бы в общем порядке. По нескольку раз в день такие предложения ими подаются, но «отклоняются». Для отклонения, по Наказу, достаточно 50 голосов. Но 8 мая принят новый Наказ; он самые «прения по направлению» ограничил двумя речами. Большинство находит, однако, что новый Наказ не относится к прошлому; обратной силы ему не присвоено. Но бессмысленность прений стала так очевидна, что теперь они обречены. 16 мая вновь вносится предложение: прения прекратить; записано еще 75 человек. Предложение отклонено. Через час оно вносится вновь. Отклонено. Крупенский возмущается: «Ровно час тому назад такое же предложение было отклонено. Оно вновь внесено, я высказываюсь абсолютно против таких фокусов». Отклонено. Через 10 минут оно снова вносится. Левый Сорокин якобы возражает тогда такими словами:
«Господа, эти люди сыты, они хотят, оказывается, говорить три года. Мне кажется, нужно это бросить. Пусть идет наша работа в аграрной комиссии; там мы сделаем все, что нужно. Поэтому я просил бы Государственную думу прекратить прения, потому что эти господа стремятся делать обструкцию».
После такого «возражения» против прекращения прений предложение принято и прения прекращены.
Но дело этим не кончилось; 26 мая внесено новое предложение: подвести итог этим прениям и в «формуле перехода» преподать директивы комиссии. Предложено четыре мотивированных формулы перехода – с. – демократов, соц, – революционеров, трудовиков и народных социалистов. Тут их ждет процессуальный сюрприз. Против всех формул кадеты выдвинули «предварительный вопрос», т. е. предложение их не рассматривать. О политической подкладке этого предложения я буду говорить позже. Но со стороны процессуальной оно было достаточно ясно; оно было торжественным осуждением бессмысленных прений «по направлению» и признанием их полной бесплодности. Оно и было принято Думой большинством 238 голосов против 91.
Аграрный вопрос был самым типичным, но не единственным. Укажу другой пример – законопроект о всеобщем обучении. 4 мая подано заявление о создании комиссии «для рассмотрения законопроекта о всеобщем обучении и о передаче в нее всех законопроектов по Министерству народного просвещения». Предложение исходит от кадетов; его поддерживает В.М. Гессен. Наказ еще не утвержден; но наученные опытом по аграрному вопросу кадеты пробуют предложить эту передачу сделать «без прений». Выступает министр народного просвещения и «ходатайствует»[57] о «скорейшей передаче всех его законопроектов в комиссию». Казалось бы, не о чем спорить. Но существо законопроекта дает почву для демагогии, и левые партии от нее не хотят отказаться. С.-р. Архангельский предлагает «раньше, чем передать законопроект в комиссию, выяснить в общем собрании Думы отношение ее к этому проекту». Ввиду такого поворота дел подается немедленно предложение, по крайней мере, о прекращении записи; но 65 человек уж записалось. Запись прекращена. Через 5 ораторов – новое ограничение: продолжительность речей сокращена до десяти минут. Следующее заседание 15 мая; но за это время, 8 мая, принят Наказ. Обратной силы он не имеет, но, прослушав еще одну речь, Дума в том же заседании 15 мая прения прекращает. Аграрный вопрос Думу кое-чему научил.
Еще нагляднее сопоставить его с проектом о «местном суде». 16 марта было внесено предложение о создании 3 специальных комиссий; из 24 человек для закона о местном суде, из 33 – для «неприкосновенности личности» и из 33 – для вероисповедных законов. 20 марта эти предложения обсуждаются. Тесленко от имени кадетов предлагает передать все министерские законопроекты в комиссию, «не делая их предварительного обсуждения в Думе». Это разумное предложение, конечно, встречает возражения слева. С.-д. Махарадзе признает, что хотя это дало бы «экономию времени», но «общие дебаты имеют громадное значение для выяснения принципиального отношения думских партий к законопроектам». Правые, которые настояли на предварительных прениях в аграрном вопросе, на этот раз не спорят с кадетами. Бобринский согласен с Тесленко, чтобы скорее перейти к разумной работе. Это будет иметь громадное значение для укрепления Думы в стране, к чему мы все стремимся (ироническое восклицание слева). Кадетам помог в этом вопросе и социал-демократ Алексинский, переборщив. Он стал инсинуировать, что бюрократы и «помещики» привыкли все делать тайно от народа. «Мы, социал-демократы, желаем, чтобы важнейшие вопросы народной жизни обсуждались не в закрытых заседаниях комиссий, а здесь – с думской трибуны, где это обсуждение может быть проконтролировано самим народом. Мы своих взглядов от народа не скрываем… и желаем помешать скрыть свои взгляды тем, кому это выгодно…»
Он не возражает против сдачи в комиссию законопроекта о «местном суде», но зато настаивает на предварительном обсуждении «неприкосновенности личности» и «вероисповедных законов».