10.1. Понятие, функции и правовые основы выборов
Понятие выборов
С термином «выборы» мы встречались при рассмотрении демократии как формы организации политической власти. Знаем, что выборы являются одной из фундаментальных составляющих политической жизни демократического общества. Выборы являются тем политическим институтом, посредством которого граждане осуществляют свое право и обязанность решать, кто будет управлять государством от их имени. Значение выборов как формы реализации права граждан на участие в управлении подчеркивается во Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равных форм, обеспечивающих свободу голосования» [64. С. 10]. Не случайно организация выборов считается одной из главных характеристик демократии.
В толковых словарях значение слова «выборы» определяется как избрание голосованием депутатов и должностных лиц. В современной политологической и правоведческой литературе термином «выборы» обозначается процедура формирования представительного органа власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования при условии, что на каждое депутатское место или определенную должность могут претендовать два или более кандидата. Выборы следует отличать от назначения, которое есть зачисление на какую-либо должность определенного лица, осуществляемое единолично или коллегиальным органом. При назначении на каждую должность представляется, как правило, один кандидат, тогда как при выборах вакантное место занимает по итогам голосования один кандидат из нескольких. Иногда и при назначении на должность выбор осуществляется из числа нескольких рассматриваемых кандидатур, тем не менее это все равно единоличное решение, принятое одним лицом либо коллегиальным органом.
Политическая жизнь современного общества немыслима без выборов. Через эту процедуру народ определяет своих представителей в органах власти и наделяет их правом на осуществление определенных обязанностей. Перечень представительных органов власти и различного рода государственных должностей, формируемых или замещаемых посредством выборов, довольно велик, хотя он и неодинаков в разных странах. Этот перечень охватывает все уровни механизма организации власти – от законодательного органа страны до местных представительных учреждений, от президента или главы правительства до руководителей местных органов управления и самоуправления. Существуют также выборы ряда других должностных лиц государства – судей, присяжных заседателей, прокуроров, комиссаров полиции, шерифов и т. д. В США, например, на федеральном уровне избираются президент и вице-президент страны, члены палаты представителей и сената конгресса США, на уровне штатов – губернаторы, члены законодательных собраний, генеральные прокуроры и другие должностные лица. В Беларуси непосредственно гражданами избирается Президент и депутаты Палаты представителей Национального собрания, состав местных Советов депутатов; часть же членов Совета Республики Национального собрания Беларуси избирается путем голосования на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня, часть членов Конституционного суда избирается Советом Республики.
Функции выборов
Как видно, основное предназначение выборов в демократическом обществе состоит в обеспечении участия граждан в формировании системы органов государственной власти и управления. В этом заключается главная функция выборов. Можно выделить также ряд более частного характера функций выборов в обеспечении жизнедеятельности демократического общества. Выборы – это и средство легитимации власти и режима, и форма определения содержания политики, и способ контроля со стороны граждан за деятельностью властей, и механизм отбора политических деятелей, и показатель (барометр) политической жизни.
Функция легитимации власти и политического режима выражается в том, что через процедуру выборов народ определяет своих представителей в органах власти и наделяет их правом принимать соответствующие политические решения. Право должностного лица или представительного органа властвовать, если они избраны в результате голосования, под сомнение гражданами практически не ставится, наоборот – они считают своей естественной обязанностью подчиняться решениям избранных ими органов и лиц. Голосование, таким образом, так или иначе означает придание режиму легитимности, согласие граждан с данной политической системой. Следует, однако, иметь в виду, что выборы – не единственное средство легитимации власти. Многие органы государства и должностные лица свой мандат на управление получают и путем назначения, производимого главой государства, парламентом, другими органами власти или должностными лицами. Их правомочность также не вызывает сомнений, если это назначение осуществлено в соответствии с установленным законом порядком.
Функция определения содержания политики или, иными словами, выбора политического курса находит свое отражение в том, что граждане, заходя в кабину для голосования и оказывая свою поддержку тому или иному кандидату или определенной партии, тем самым делают свой выбор среди предлагаемых им политических программ, а значит, и относительно будущего политического курса страны или политики местных властей. Выборы относятся к числу тех немногих демократических приемов, которые позволяют выражать разнообразные интересы посредством опускания бюллетеней, и через суммирование этих голосов народ может принять коллективное решение, касающееся будущего политического курса [2. С. 163].
Функция контроля состоит в том, что во время выборов граждане дают оценку результатам деятельности должностного лица, своего депутата или представительного органа власти, которые получили от них свой мандат на предыдущих выборах. Если эта оценка положительная, то избиратели подтверждают этот мандат, в противном же случае они отдают свои голоса за другого претендента. В этом действии находит свое выражение и функция отбора политических деятелей. В результате выборов право занять место в представительном органе или государственный пост получают лишь отдельные претенденты, остальные же вынуждены ждать новых выборов или вообще отказаться от претензий на профессиональную политическую деятельность.
Наконец, выборы выполняют функцию показателя, или барометра, состояния политической жизни в стране: они дают наглядную картину расстановки политических сил. В ходе подготовки к выборам политические партии и общественные объединения излагают перед избирателями свои идейные платформы и предлагают свои рецепты решения существующих социально-экономических и политических проблем. Результаты выборов дают объективную оценку степени влияния различных политических сил на граждан, показывают настроения избирателей, дают возможность определить тенденции политической жизни.
Понятия, характеризующие институт выборов
Проведение выборов в органы государственной власти всегда связано с особого вида действиями, которые осуществляют государственные органы, политические партии, общественные организации, избиратели. В ходе подготовки и проведения выборов реализуются социальные и правовые нормы, приводятся в движение политические структуры и культурные ценности, активизируется деятельность индивидов и групп, пытающихся удовлетворить свои потребности во власти. Все многообразие событий, инициируемых и осуществляемых в связи с выборами, принято обозначать термином избирательный процесс. Это интегральная категория, с помощью которой дается обобщенная характеристика всего комплекса разворачивающихся событий, связанных с выборами. В избирательном процессе принято различать избирательную процедуру и избирательную кампанию.
Избирательная процедура – это совокупность предусмотренных законодательством мероприятий по организации подготовки и проведения выборов, которые осуществляет государство. Мероприятия избирательной процедуры называют также стадиями избирательного процесса.
Избирательная кампания – это действия всех участников выборов – государства, партий, общественных объединений, кандидатов и избирателей, проводимые в установленный, для этого законом период времени. Данный термин применяется как для обозначения избирательного процесса в целом (от назначения выборов до определения их результатов), так и для обозначения той его стадии, на которой вступают в действия претенденты на выборные должности. Хотя избирательная процедура регулирует и регламентирует избирательную кампанию, но это все же не тождественные явления. Однако и избирательная процедура, и избирательная кампания вместе составляют практическо-организационную часть избирательной системы.
Выборы, как и всякое иное общественно значимое явление, вне правовой формы существовать не могут. В процессе выборов возникают различные отношения между государственными органами, общественными объединениями и гражданами. Совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с участием граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, образуют определенную целостность.
В каждой стране часть общественных отношений, возникающих в процессе выборов, регулируется законодательством – избирательным правом. Другая же часть из этих отношений регулируется уставами политических партий и общественных объединений, обычаями и традициями, принципами морали и этики. Однако главная, определяющая часть такого рода отношений, выражающих суть избирательного процесса, непременно регулируется правовыми нормами.
Порядок подготовки и проведения выборов в представительные органы власти и избрания должностных лиц государства, закрепленный в юридических нормах, а также сложившейся практикой деятельности государственных учреждений, общественных организаций и граждан, принято называть избирательной системой. Однако данное понятие требует дополнительного пояснения. В литературе оно употребляется в широком и узком значениях.
В широком смысле понятие «избирательная система» отождествляется с понятием «избирательный процесс». Это вся совокупность общественных отношений, возникающих в связи с выборами органов власти или должностных лиц государства. В узком смысле понятие «избирательная система» означает тот или иной способ распределения депутатских мандатов (от лат. mandatum – полномочие; документ, удостоверяющий права и полномочия какого-либо лица) между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Известны две основные системы определения результатов выборов – мажоритарная и пропорциональная. Существуют также различные модификации той и другой избирательной системы либо их комбинация, соединение, т. е. смешанная избирательная система. Применение каждой из них к одним и тем же выборам может дать различные результаты голосования. Безусловно, определение результатов голосования – сердцевина выборов, их ядро. Но это все-таки один из нескольких этапов подготовки и проведения выборов. Поэтому в строго научном смысле избирательную систему составляет вся совокупность отношений, возникающих в процессе выборов.
Из изложенного следует, что среди структурных компонентов избирательной системы наиболее важными являются:
• нормативно-юридический компонент, или избирательное право;
• практическо-организационный компонент, или избирательный процесс, который составляют избирательная процедура и избирательная кампания.
Избирательное право и его принципы
Избирательное право – это совокупность юридических норм, регламентирующих участие граждан в выборах представительных органов власти и должностных лиц государства, подготовку и проведение выборов, взаимоотношения между избирателями и выборными органами или должностными лицами государства. Иными словами, избирательное право регламентирует порядок решения вопросов о том, кто может избирать и быть избранным, как готовить и проводить выборы и как определять результаты голосования.
Понятие «избирательное право» имеет объективный и субъективный смысл. Избирательное право в объективном смысле – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Избирательное право в субъективном, или в более узком, смысле – гарантированная государством возможность гражданина участвовать в выборах либо в качестве избирающего (активное избирательное право), либо в качестве избираемого (пассивное избирательное право).
Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с выборами, не изменяет самой природы этих отношений, оно лишь облекает их в правовую форму. Складывающаяся в той или иной стране избирательная система зависит от исторических, культурных, политических, социальных особенностей развития данной страны. Тем не менее избирательная система – это не застывший, а динамический механизм, который зависит и от соотношения политических сил на том или ином историческом этапе развития общества. Избирательная система – сущностный институт политической системы общества. Поэтому изменения в политической системе неизбежно влекут за собой и изменения в избирательной системе. Правовое закрепление изменений как в политической, так и в избирательной системе призвано придать этим изменениям официальное государственное признание.
Несмотря на то что в каждой стране избирательная система (в широком смысле) имеет свою специфику, все же в ее основе находятся некие общие принципы. В юридической и политологической литературе они называются принципами избирательного права. Кроме того, эволюция избирательных систем в различных странах явно обнаруживает тенденцию к сближению и унификации порядка подготовки и проведения выборов. Можно констатировать, что в основу современного избирательного права заложены принципы всеобщих, свободных, прямых, равных выборов при тайном голосовании. Эти принципы явились итогом длительной борьбы граждан различных стран за отмену всевозможных ограничений на реализацию их права участвовать в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, за предоставление им избирательных прав в максимально возможном объеме.
Принцип всеобщности выборов означает, что активное избирательное право, т. е. право избирать, имеют все граждане, достигшие определенного возраста. Установленные законом условия для получения или осуществления избирательного права принято называть избирательными цензами. Согласно Конституции Республики Беларусь, активным избирательным правом обладают граждане страны, достигшие 18 лет. Этот же возрастной ценз на право избирать установлен и во многих других странах мира, в некоторых – он выше указанного возраста. Однако принцип всеобщности не означает возможности определенных исключений из данного правила. Законодательство практически каждой страны содержит те или иные ограничения права участия в голосовании для отдельных категорий граждан. Так, в выборах не участвуют граждане Беларуси, признанные судом недееспособными, и лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия также лица, в отношении которых в порядке, установленном законом, избрана мера пресечения – содержание под стражей. Во всех других случаях любое прямое или косвенное ограничение права граждан участвовать в голосовании является недопустимым и наказывается согласно закону.
Принцип всеобщности распространяется и на пассивное избирательное право, т. е. право граждан быть избранными в представительный орган власти либо на государственный пост. Однако и на право быть избранным практически во всех странах, в которых проводятся выборы, существуют определенные ограничения. Причем цензы пассивного избирательного права обычно значительно жестче цензов права активного. Например, Президентом Республики Беларусь может быть избран гражданин данной страны по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Беларуси не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года, а членом Совета Республики – достигший 30 лет. Встречаются и другие ограничения права быть избранным в органы власти или занимать государственные должности. Для сравнения отметим, что правом быть избранным на пост президента США обладают граждане этой страны по рождению, достигшие 35-летнего возраста. Сенатором может быть гражданин США не моложе 30 лет, обладающий избирательным правом и проживающий в стране не менее 10 лет. Необходимо иметь в виду, что приведенными примерами далеко не исчерпывается перечень условий для приобретения пассивного избирательного права, которые устанавливают законодательства различных стран.
Свободными являются такие выборы, при которых избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать. В Республике Беларусь, согласно ее Конституции, выборы являются свободными. Из безоговорочного соблюдения данного принципа вытекает, что выборы должны считаться состоявшимися, если на избирательный участок явился и проголосовал хотя бы один человек. Однако на практике во многих странах устанавливается необходимый минимум явки избирателей на голосование. Если число голосовавших оказалось меньше установленного минимума, то выборы признаются несостоявшимися. Например, при выборах Президента Республики Беларусь выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняли участие более половины граждан страны, включенных в список избирателей. Президент считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.
Необходимо отметить, что свободный характер выборов еще далеко не во всех странах стал обычной нормой политической жизни. Там, где такие выборы являются законодательной нормой, различными способами практикуется принуждение избирателей к участию или неучастию в выборах либо за кого из кандидатов подавать свой голос. Во многих же современных государствах голосование – не только право, но и гражданская обязанность, за невыполнение которой законом предусмотрено наказание: в Бельгии, Нидерландах, Австралии и ряде других стран – штраф, в Австрии и Пакистане – даже тюремное заключение. Мы считаем, что демократические выборы, в своем идеале, должны быть все же свободными.
Прямые выборы характеризуются тем, что избиратели непосредственно голосуют за кандидатов в депутаты или на замещаемую государственную должность. Данный принцип хотя и медленно, но все же приходит на смену принципу косвенных, или многоступенчатых, выборов, при которых граждане избирают выборщиков, а те уже затем решают, кого избрать на ту или иную должность. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, члены правительства, судьи и др. Известно, что путем косвенных (двухступенчатых) выборов избираются президенты США, Бразилии и Финляндии. Однако некоторые страны, например Франция, сравнительно недавно перешли от косвенных к прямым выборам главы государства. Президенты Республики Беларусь и Российской Федерации также избираются прямым голосованием. Этой, несомненно, демократической формы выборов своих руководителей придерживаются большинство других стран.
Равными считаются выборы, при которых, во-первых, избиратели имеют равное количество голосов (например, в Беларуси один избиратель имеет один голос, в России – два голоса) и, во-вторых, обеспечена единая норма представительства, т. е. равное количество избирателей, представляемых одним кандидатом. Иными словами, выборы являются равными, если все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и их возможности реализовать свое избирательное право также одинаковы.
Следует, однако, иметь в виду, что принцип равного избирательного права, особенно во второй его части, легко нарушается самыми различными способами. Это можно сделать, например, с помощью такой «раскройки» территории страны на избирательные округа, что на стороне господствующей партии или властвующей группы окажется возможно большое число округов с населением, поддерживающим данную партию (группу). Принцип этот зачастую нарушается и в связи с невозможностью установить («нарезать») абсолютно равные по числу избирателей, а в некоторых странах – по числу жителей, избирательные округа. На деле количество избирателей в каждом округе всегда различается, и иногда весьма существенно. Поэтому фактически ни в одном государстве полного равенства выборов не существует. Что касается Республики Беларусь, то здесь избирательные округа образуются примерно с равной численностью населения и с учетом административно-территориального деления страны. От каждого избирательного округа избирается один депутат.
Тайным признается такое голосование, которое исключает какой бы то ни было контроль за волеизъявлением избирателей. Соблюдение данного принципа обеспечивается рядом процедур: голосование проводится в специально отведенных помещениях, где устанавливаются кабины для тайного голосования; избиратель заполняет бюллетень в кабине или комнате для голосования, где не должно быть никого, кроме голосующего; избирательные ящики устанавливаются таким образом, чтобы голосующие при подходе к ним обязательно проходили через кабины. Еще одной гарантией соблюдения тайны голосования является присутствие на избирательных участках наблюдателей. Однако абсолютную тайну голосования все же обеспечить очень сложно.
Существенно важное значение для обеспечения функционирования институтов политической системы имеет принцип обязательности проведения выборов. Совершенно очевидно, что условием нормального развития общества является периодическое обновление органов власти, передача властных полномочий от одних лиц к другим – победившим на выборах. К сожалению, как представительные органы власти, так и высокопоставленные должностные лица государства (президенты, премьер-министры) иногда под различными предлогами пытаются продлить свои полномочия путем самовольного переноса выборов на более поздние сроки. Подобные проявления, по сути, есть не только своего рода «приватизация власти», но и нарушение избирательных прав граждан. Поэтому законодательное закрепление не только обязательности проведения выборов в установленные сроки, но и возможности их назначения судом при обстоятельствах их неназначения есть необходимая правовая гарантия демократических основ политической жизни.
В международном пакте о гражданских и политических правах и в общественно-политической практике употребляется также понятие «подлинные выборы». Оно выступает как антитеза понятию «фиктивные выборы» или, что практически то же самое, «фальсифицированные выборы». Подлинными принято считать такие выборы, которые предоставляют избирателю право и возможность сделать выбор одной из нескольких имеющихся альтернатив. Такая возможность появляется при реальном политическом плюрализме, который выражается прежде всего в наличии многопартийности. Именно политические партии, как было показано ранее, агрегируют интересы различных групп населения и предлагают избирателям подходы к решению социальных проблем в виде альтернатив государственной политики. Необходимым условием свободного выбора является также информированность граждан о кандидатах, партиях и их программах. Анализ международно-правовых документов, касающихся прав человека, показывает, что подлинными признаются выборы, которые проводятся периодически при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования.
Понятие референдума
Референдум (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – специфическая форма избирательной деятельности граждан. Это есть не что иное, как тип всенародного голосования, при котором граждане выбирают не того или иного кандидата в депутаты или на замещение государственного поста, а тот или иной вариант ответа на насущный вопрос государственной или общественной жизни. Иначе говоря, во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум является важнейшей формой непосредственной демократии. Референдумы также проводятся, как правило, путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования.
Референдумы бывают разных видов в зависимости от предмета голосования и сферы применения. Различают, например, общенациональные (федеральные, республиканские), региональные и местные референдумы. Первые назначаются высшими органами власти (президентом, парламентом либо правительством), вторые – соответственно местными органами управления и самоуправления. Референдум называется конституционным, если с его помощью осуществляется утверждение конституции страны или поправок к ней. Законодательным является референдум, предметом которого выступает проект акта текущего законодательства.
Наряду с понятием «референдум» нередко употребляется понятие «плебисцит» (от лат. plebs – простой народ и scitum – решение, т. е. решение народа). В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Законодательство одних стран использует только один из этих терминов, других – и тот и другой как синонимы, однако в некоторых странах определенная разница между ними все же усматривается. В таких случаях, как правило, предметы плебисцита перечисляются (т. е. те вопросы, которые обязательно выносятся на решение народа), а предмет референдума не определяется. Из этого можно сделать заключение, что плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит для страны судьбоносный характер. Чаще всего плебисцитом называется референдум по вопросу о государственной принадлежности территории, на которой проживают участвующие в голосовании граждане. В этом смысле применялся термин «плебисцит», когда в 1957 г. проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.
В законодательстве Республики Беларусь используется только понятие «референдум». Проведение референдумов в нашей стране регламентируется Конституцией, а также избирательным кодексом Республики Беларусь. Законодательство определяет порядок проведения референдумов, а также перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. Установлен порядок, согласно которому решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. В Беларуси ряд вопросов государственной жизни решен именно путем всенародного голосования. Это – утверждение Конституции Республики Беларусь (1996) и поправки к ней (2004), придание русскому языку равного статуса с белорусским, утверждение Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь (1995), одобрение курса на экономическую интеграцию с Российской Федерацией (1995) и др.
Результаты референдумов могут оказывать существенное влияние на расстановку политических сил в стране и на направление проводимой властями политики. Хотя референдум есть форма принятия политических решений, а не избрания людей и формально «не переходит на личности», фактически же политики, особенно высокопоставленные, могут оказаться либо в выигрыше, либо в проигрыше от результатов референдума. Так, по итогам референдумов лишились своих тронов короли Италии и Греции, а президент Франции Шарль де Голль добровольно ушел в отставку после провала на референдуме 1961 г. выдвинутого им законопроекта об изменении административного устройства страны.
Следует признать справедливой и оценку референдума как имеющего двоякую политическую природу: с одной стороны, посредством референдума может быть наиболее полно выявлена воля народа по тому или иному вопросу государственной жизни, а с другой – организаторы референдума, сознательно вынося на голосование какую-либо псевдопроблему, могут использовать его как средство отвлечения внимания народа от действительно насущных проблем общества. Кроме того, референдумы – дорогостоящая форма принятия политических решений. Поэтому в большинстве стран они используются весьма редко и исключительно для выявления мнения народа по действительно судьбоносным вопросам его жизни.
Далее, следуя сложившейся в литературе традиции, будут рассмотрены существующие способы определения результатов выборов по данным голосования. Понятие «избирательная система» здесь будет употребляться уже не в широком, а в узком смысле. Хотя подведение итогов выборов есть заключительный этап их подготовки и проведения, однако существующим способом определения результатов голосования во многом предопределяется и сам порядок подготовки выборов. Именно поэтому логично будет сначала рассмотреть избирательные системы, а затем – другие вопросы подготовки и проведения выборов.
10.2. Избирательные системы
Мажоритарная избирательная система
Мажоритарная система (от фр. majorite – большинство) имеет в своей основе принцип большинства: избранным считается кандидат – независимый или поддерживаемый той или иной партией, – набравший предусмотренное законом большинство голосов. Все остальные кандидаты остаются не представленными в избираемом органе. В зависимости от того, какое это большинство – относительное, абсолютное или квалифицированное, – система имеет несколько разновидностей.
Мажоритарная система относительного большинства – это такой способ определения результатов голосования, при котором избранным считается тот кандидат, который получил наибольшее количество голосов, т. е. больше голосов, чем любой из его соперников. Эта система проста и всегда результативна, так как кто-либо из кандидатов всегда набирает относительное большинство голосов. Огромное преимущество данной системы – исключение второго тура голосования. При этой системе обычно не устанавливается и обязательный минимум участия избирателей в голосовании. Мажоритарную систему относительного большинства называют еще «системой первого пришедшего к финишу». В настоящее время такая избирательная система используется в США, Канаде, Англии, Новой Зеландии и других странах.
Мажоритарная система абсолютного большинства требует для избрания простого большинства голосов, т. е. более половины общего их числа (50 % голосов + один голос). При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании. Достоинство данной системы состоит в том, что избранными считаются кандидаты, поддержанные действительным большинством принявших участие в голосовании избирателей, даже если это большинство составляло один голос. Однако данная система зачастую нерезультативна, так как нередко случается, что ни один кандидат не получает абсолютного большинства голосов. В таких случаях используется метод перебаллотировки. Это означает, что во второй тур голосования проходят только двое из ранее баллотировавшихся кандидатов, которые набрали больше голосов, чем все остальные. При этом избранным считается тот кандидат, который во втором туре набрал абсолютное большинство голосов. Поскольку во втором туре голосования активность избирателей обычно ниже, чем в первом, законодательство, как правило, либо заметно снижает порог явки избирателей, либо вообще не устанавливает такой минимум.
Мажоритарная система абсолютного большинства используется в Беларуси, однако она имеет здесь некоторые особенности. Во втором туре голосования избранным считается тот из двух кандидатов, который получил большее число голосов, при условии, что число голосов, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против него. На выборах Президента Республики Беларусь, если ни один из кандидатов не набрал больше половины голосов избирателей в первом туре, то во втором туре проводится голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Избранным считается кандидат в Президенты, получивший во втором туре голосования больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом выборы считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие более половины граждан, включенных в списки избирателей.
При мажоритарной системе квалифицированного большинства избранным считается кандидат (список кандидатов), получивший большинство в 3/5, 2/3 или 3/4 голосов. Значение квалифицированного большинства устанавливается законом и оно всегда больше абсолютного. Данная система на практике применяется чрезвычайно редко, поскольку она еще менее результативна, чем система абсолютного большинства.
Пропорциональная избирательная система
Пропорциональная система предполагает голосование по партийным спискам и распределение депутатских мандатов между партиями строго пропорционально числу поданных голосов за каждую партию. Это означает, что избиратели голосуют не за определенного кандидата, а за список той или иной партии, вернее – за ту или иную политическую программу. Конечно, партии стремятся включить в свои списки наиболее известных и авторитетных людей, но сам принцип распределения мандатов от этого не меняется. Пропорциональная система имеет две разновидности: 1) когда вся страна представляет собой единый избирательный округ – в этом случае избиратели голосуют за политические партии в масштабе всей страны; 2) когда страна делится на избирательные округа – в данном случае депутатские мандаты распределяются на основе влияния партий в избирательных округах. Пропорциональная избирательная система – довольно широко распространена в современном мире.
Пропорциональная система, как и мажоритарная, имеет свои достоинства и недостатки. К ее достоинствам прежде всего относится то, что она обеспечивает представительство в органах власти даже для относительно мелких партий, выявляет реальную картину расстановки политических сил в стране, способствует развитию политического плюрализма и многопартийности. Однако же это обстоятельство может негативно отразиться на формировании правительства в парламентских республиках при условии, что ни одна партия или партийная коалиция не будет иметь абсолютного большинства в парламенте. Задачу укрупнить партийные фракции в парламенте призван выполнять так называемый заградительный барьер. Суть этого положения заключается в том, что из распределения мандатов исключаются партии, не собравшие определенного процента голосов – например, 5 % в России и в Германии, 4 % в Болгарии, Венгрии, Италии, 3 % в Испании и т. д. Тем не менее эта мера не всегда дает желаемый результат: высокий заградительный барьер приводит к тому, что значительная часть избирателей оказывается непредставленной, а слишком низкий – по существу оказывается неэффективным.
Смешанные избирательные системы
Смешанные избирательные системы, которые строятся на основе сочетания элементов мажоритарной и пропорциональной систем, имеют своей целью соединить положительные стороны той и другой. Среди них выделяются параллельные смешанные и связанные смешанные.
В параллельных смешанных системах определенная часть депутатских мест замещается по мажоритарному принципу другая же их часть распределяется по системе пропорционального представительства политических партий. Например, половина депутатов бундестага ФРГ избирается по мажоритарной системе относительного большинства, другая половина – по пропорциональной. В Литве 70 депутатов сейма избираются в одном национальном округе по партийным спискам, а 71 депутат избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе.
В связанных смешанных избирательных системах часть депутатов избирается по партийным спискам в многомандатных округах, а часть – в одномандатных округах. При этом при распределении мест по пропорциональному принципу учитывается число мест занятых партией или избирательным блоком по результатам выборов в одномандатных округах. Общее число мест для каждой партии подсчитывается на основе процента голосов, полученных по пропорциональной системе, и из него вычитается число мест, полученных в одномандатных округах. К примеру, в Венгрии 152 депутата избираются в 20 многомандатных округах по партийному списку, 176 – по мажоритарной системе, а 52 компенсаторных места распределяются пропорционально на основе выборов по партийным спискам в едином национальном округе.
Поиск более современных избирательных систем, которые обеспечивали бы максимальное представительство в органах власти различных политических сил, продолжается и поныне. В этой связи следует обратить внимание на взаимозависимость между избирательными и партийными системами. Суть этой взаимосвязи впервые была выражена в 1945 г. французским политологом М. Дюверже в виде нескольких утверждений, которые получили название законов Дюверже. В работе «Политические партии» эти законы он формулирует следующим образом: 1) мажоритарное голосование в один тур ведет к дуализму партий (двухпартийности); 2) мажоритарное голосование в два тура приводит к многопартийности; 3) система пропорционального представительства приводит к многопартийности [28. С. 279, 300]. В то же время, согласно Дюверже, выбор законодателем избирательной системы во многом обусловливается существующей в стране партийной системой.
Эти положения сразу же вызвали активную полемику среди политологов и социологов, в ходе которой были приведены примеры, выпадающие из действия данных законов. На этом основании предпринимались попытки внести те или иные поправки в утверждения автора «законов», хотя никто из исследователей в целом не отвергал вскрытую Дюверже тенденцию. Впоследствии и сам Дюверже, не отказываясь от признания взаимосвязи между избирательными и партийными системами, признал, что эта взаимосвязь не является механической и автоматической.
10.3. Избирательный процесс
Избирательная процедура
Напомним, что избирательный процесс – это все многообразие событий, инициированных и осуществляемых в ходе выборов. Он носит стадиальный характер и включает в себя действия, предусмотренные избирательной процедурой, а также мероприятия, осуществляемые в ходе избирательной кампании претендентами на депутатский мандат или на выборные должности.
Избирательная процедура включает в себя, как правило, следующие мероприятия, или стадии избирательного процесса: назначение выборов; создание избирательных органов; организацию избирательных округов и участков; выдвижение и регистрацию кандидатов; регистрацию избирателей; проведение голосования; определение результатов голосования; опубликование результатов выборов. Кроме того, подготовка к выборам требует финансовой поддержки и обеспечения охраны общественного порядка в ходе их проведения.
Назначение выборов в большинстве случаев производится решением уполномоченного на то государственного органа. На этой стадии устанавливается дата голосования. Конституции и законы в каждой стране на сей счет содержат определенные разъяснения. Например, относительно выборов Президента в Конституции Республики Беларусь записано следующее: «Выборы Президента назначаются Палатой представителей не позднее чем за пять месяцев и проводятся не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий предыдущего Президента. Если должность Президента оказалась вакантной, выборы проводятся не ранее чем через 30 дней и не позднее чем через 70 дней со дня открытия вакансии». Дата президентских выборов в США легко вычисляется исходя из текста Конституции.
Избирательные органы призваны обеспечивать организационное руководство ходом избирательного процесса. В каждой стране структура и название этих органов варьируются. В Беларуси, например, они называются избирательными комиссиями. К избирательным органам, как правило, относятся: территориальные, включая центральные, система которых основывается на структуре административно-территориального устройства государства; окружные, действующие в избирательных округах, когда эти округа не совпадают с административно-территориальными единицами; участковые, действующие в избирательных участках – территориальных единицах, объединяющих избирателей по общему месту голосования. Законодательством определяется порядок формирования избирательных органов (комиссий), полномочия, гарантии и сроки их деятельности, подотчетность, подконтрольность и ответственность.
Избирательные округа – это территориальные единицы, объединяющие граждан, главным образом, для избрания депутатов в представительные органы власти и местного самоуправления. Округа образуются также и для избрания должностных лиц государства, например – Президента. Подготовку и проведение выборов на территории избирательного округа организуют окружные избирательные органы (комиссии). В зависимости от числа избираемых в избирательном округе депутатов избирательные округа делятся на одномандатные и многомандатные. Как уже отмечалось, порядок разделения территории на избирательные округа имеет важное политическое значение, так как от этого могут существенно зависеть результаты выборов.
Избирательный округ подразделяется на несколько избирательных участков. Всю работу по подготовке и проведению выборов на избирательном участке осуществляют участковые избирательные комиссии. Это составление списков избирателей участка, оповещение населения о дне, времени и месте голосования, организация голосования в день выборов, подсчет голосов, поданных за кандидатов на избирательном участке, рассмотрение заявлений и жалоб граждан по вопросам выборов и др.
Выдвижение и регистрация кандидатов – это стадия избирательного процесса, с которой начинают действовать непосредственные участники выборов, т. е. партии, общественные организации, избиратели. На данной стадии определяется круг кандидатов, из числа которых будут избираться депутаты или должностные лица. Существуют различные способы выдвижения кандидатов: самовыдвижение, выдвижение группами избирателей, выдвижение политическими партиями либо общественными объединениями. Иногда эти способы выдвижения кандидатов сочетаются. Например, в Беларуси право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит общественным объединениям, включая политические партии, трудовым коллективам и гражданам в соответствии с законом. Согласно Конституции, кандидаты на должность Президента выдвигаются гражданами Республики Беларусь при наличии не менее 100 тысяч подписей избирателей. Стадия выдвижения кандидатов завершается их регистрацией. Лицо, выполнившее предусмотренные законом условия, получает официальный статус кандидата с момента регистрации соответствующей комиссией. После этого кандидаты на выборную должность начинают проводить свою предвыборную агитационную кампанию.
Регистрация избирателей представляет собой процедуру включения гражданина в список избирателей, на основании которого он может быть допущен к голосованию. Регистрация есть необходимое условие осуществления избирателем своего права голоса. Список избирателей составляется по каждому избирательному участку, и в него заносятся, как правило, все граждане, имеющие права голоса. В зависимости от того, кто инициирует регистрацию избирателей, она считается публичной (обязательной) или личной (добровольной). Первая процедура применяется в тех странах, где ведется учет населения и его перемещения, а публичные власти имеют сведения о проживающих на подведомственных территориях гражданах. Вторая процедура заключается в том, что избиратель сам приходит в соответствующее учреждение и регистрируется для участия в выборах. При этом гражданин обязан предъявить документы, удостоверяющие его личность, место жительства и гражданство. Как первая, так и вторая процедура предполагает периодическое обновление избирательных списков.
Проведение голосования не требует специального рассмотрения, так как в целом эта процедура всем знакома. Отметим лишь, что непременным атрибутом современных демократических выборов является институт наблюдателей, деятельность которых также регламентируется законодательством. Как правило, наблюдателями на выборах могут быть представители политических партий, общественных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации, доверенные лица кандидатов. Наблюдать за выборами могут представители других государств и международных организаций. При наличии соответствующих документов наблюдатели вправе присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, а в день выборов они могут находиться в помещениях для голосования с момента опечатания избирательных ящиков до окончания определения результатов голосования.
Подсчет голосов и определение результатов выборов не представляет особой проблемы для стран, имеющих прочные демократические традиции политической жизни. Показательной в этом отношении оказалась кампания по выборам Президента США в 2000 г., когда буквально несколько десятков голосов избирателей штата Флорида после повторного подсчета решали исход голосования. В тех же странах, где еще не сформировалась соответствующая политическая культура, возможны и фальсификации итогов голосования. Однако альтернативы выборам как легитимному способу формирования институтов политической власти не существует.
Опубликование результатов выборов – это не только чисто технический момент избирательной процедуры, но и свидетельство того, что выборы от начала до конца проведены по установленным правилам. Сроки и порядок опубликования выборов также оговариваются законодательством. Так, например, в Республике Беларусь сообщение об итогах выборов Президента передается Центральной избирательной комиссией средствам массовой информации для опубликования не позднее чем через три дня с момента подписания протокола об итогах выборов. Сообщение об итогах выборов в Палату представителей Национального собрания также направляется в печать не позднее чем в трехдневный срок со дня подписания протокола; список избранных депутатов публикуется в алфавитном порядке. Если выборы в Палату представителей были признаны несостоявшимися или недействительными, то при назначении второго тура составляется специальное сообщение территориальной избирательной комиссии. Публикуется также список кандидатов в депутаты, которые прошли во второй тур голосования.
Избирательная кампания
Избирательная кампания в более узком значении этого термина представляет собой действия непосредственных участников выборов – партий, общественных объединений, кандидатов и избирателей, проводимые в установленное законом время. Она есть часть единого избирательного процесса, который разворачивается в стране в связи с выборами; предстает в виде событий, связанных с принятием ее участниками определенных решений и осуществлением необходимых действий. Если это кандидат в депутаты или на замещение государственного поста, тот его конечной целью является обеспечение своей победы на выборах; в ходе избирательной кампании он вместе со своей командой (партийная организация, группа единомышленников, политические консультанты) стремится убедить как можно большее число избирателей именно за него отдать свои голоса. Правда, некоторые кандидаты, вступая в предвыборную борьбу, не обязательно ориентируются на победу: они используют избирательную кампанию либо как возможность привлечь к себе внимание, либо как средство создания плацдарма для обеспечения победы на следующих выборах, либо как способ притянуть часть голосов сильных соперников какого-либо кандидата. Простые же избиратели на данной стадии стремятся определиться в том, принимать ли им участие в голосовании, а если да – то за кого из кандидатов или за какую партию они отдадут свои голоса в день выборов.
Каждая избирательная кампания ведется в условиях жесткой борьбы между соперниками. Поэтому, чтобы эта борьба не вылилась в острое противостояние и не привела к сбою всей кампании, в каждой стране создаются правовые нормы, регламентирующие и эту часть избирательного процесса. Разумеется, законодательство не может регламентировать всю многообразную деятельность непосредственных участников выборов, но оно устанавливает для них определенные правовые рамки, выход за пределы которых влечет применение к нарушителям различных санкций. В основе законодательного регулирования соответствующих действий лежит принцип обеспечения равенства возможностей для всех участвующих в выборах партий, избирательных блоков и кандидатов. Эта цель достигается путем регламентирования: во-первых, расходов на проведение избирательной кампании и выборов в целом; во-вторых – предоставляемого партиям и кандидатам времени на радио и телевидении, а также деятельности других средств массовой информации; в-третьих, полномочий государственного аппарата в осуществлении избирательной кампании.
Финансирование выборов – один из самых важных вопросов организации избирательного процесса. Выборы как обширный комплекс мероприятий есть весьма дорогостоящее предприятие. О значении этой их стороны говорит тот факт, что преимущество в предвыборной борьбе зачастую оказывается не на стороне тех, кто имеет лучшую программу, а у кого больше денег. Поэтому законодательство различных стран пытается как-то смягчить это не украшающее демократию явление. Одни страны стремятся идти по пути преимущественно государственного финансирования выборов. Например, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств. Выделенные для проведения предвыборной агитации средства делятся поровну между всеми кандидатами. Допускаются расходы и за счет средств общественных объединений и частных лиц, однако их объемы и порядок использования также регламентируются. В избирательном законодательстве многих стран отсутствуют нормы о государственном финансировании выборов, хотя в необходимой мере государство выборы все же финансирует. Там же, где допускаются частные пожертвования партиям и кандидатам на нужды избирательной кампании, устанавливаются, как правило, верхние пределы избирательных расходов, превышение которых наказывается в уголовном порядке. Устанавливаются также правила расходования поступивших средств, нарушение которых влечет за собой наказание.
Средства массовой информации, как известно, могут создавать преимущества одним кандидатам и вызывать ложное впечатление о других. Поэтому их деятельность в период избирательной кампании также достаточно жестко регламентируется. Обычно устанавливается общий период времени на государственных радио и телевидении, отводимого для ведения предвыборной агитации. При этом устанавливаются определенные принципы его распределения между партиями и кандидатами, составляется также соответствующее расписание. В то же время кандидатам может предоставляться эфирное время за плату сверх бесплатного, однако условия всем желающим им воспользоваться также должны быть равными. Государственные средства массовой информации, как правило, бесплатно обнародуют материалы, предоставляемые им избирательными комиссиями.
Государственный аппарат также может оказывать влияние на ход предвыборной борьбы и результаты голосования в пользу одних кандидатов и, соответственно, в ущерб другим. Особенно в преимущественном положении могут оказываться кандидаты, уже занимающие важные государственные посты. В период избирательной кампании под видом активизации своей служебной деятельности они то и дело дают интервью теле– и радиокомпаниям, пользуются дорогостоящими государственными средствами передвижения, посещают с широко рекламируемыми инспекциями различные районы страны, встречаются со знаменитыми людьми и т. п. Поэтому регламентация деятельности чиновников государственного аппарата направлена на обеспечение их нейтралитета в баталиях избирательной кампании, невмешательства в ход избирательной борьбы. Однако это далеко не всегда удается, поскольку законодательство не может регламентировать буквально все.
Важнейшей стороной избирательной кампании является предвыборная агитация, которая представляет собой деятельность граждан и их объединений по подготовке и распространению информации с целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов). Предвыборная агитация находит свое проявление в таких видах политического действия, как митинги, собрания, встречи кандидатов с избирателями, критические заявления политических лидеров и предлагаемые ими позитивные программы, повышенное внимание к теме выборов со стороны средств массовой информации, появление в общественных местах рекламных плакатов, распространение среди граждан листовок и т. п. Каждое такое действие направлено на создание положительного образа, или имиджа, одних кандидатов или партий и их программ и отрицательного образа их политических противников. Для кандидатов предвыборная агитация есть активная форма политической борьбы, в ходе которой они демонстрируют свои личные достоинства, умение и готовность выполнять властные функции.
Успех предвыборной агитации во многом предопределяется умением участников избирательной кампании пользоваться избирательными технологиями. Под таковыми понимается совокупность способов воздействия на граждан с целью повлиять на их электоральное поведение и побудить их подать свои голоса за определенного кандидата. В современных выборах победу, зачастую, одерживают не те кандидаты, которые опирались только на своих людей, на партийный или административный аппарат, а те, кто нанимает людей, чьей профессией стала организация предвыборных кампаний. Такие люди владеют необходимыми теоретическими знаниями, способны адекватно оценить ситуацию, выявить тенденции изменения массовых настроений, определить те «уголки» в сознании людей, воздействие на которые может привести к изменению их поведения в нужном для организаторов направлении. Рассмотрение избирательных технологий есть предмет специального курса, здесь же лишь назовем их основные элементы. К таковым, в частности, относятся:
• информационно-аналитическое обеспечение избирательной кампании: всесторонний анализ ситуации в округе накануне выборов, выявление интересов, предпочтений и ожиданий избирателей, выделение сегментов электората данного кандидата и сегментов конкурирующих кандидатов;
• конструирование и создание имиджа кандидата: определение типажа кандидата, разработка мер по продвижению желаемого образа в распространяемой информации, создание ситуаций, в которых максимально раскрываются позитивные черты кандидата;
• разработка и реализация стратегии и тактики избирательной кампании: выбор лозунга, т. е. идейного лейтмотива всей кампании, создание информационных потоков, подготовка и распространение политической рекламы, организация выступлений кандидата перед избирателями.
Как видно, избирательные технологии есть синтез объективной информации политического опыта и целенаправленных действий организаторов избирательной кампании определенных кандидатов или партий. Их разработка и использование есть непременное условие достижения целей предвыборной борьбы.