16.1. Понятие и общая характеристика государственной политики
Понятие государственной политики
Государственной политикой называют деятельность государства в лице его властных институтов и органов по выдвижению и реализации долговременных целей общества и составляющих его отдельных элементов, по регулированию взаимоотношений различных социальных субъектов внутри данного общества и его отношениями с другими сообществами, направленная на обеспечение целостности общества, социальной стабильности и наиболее полной реализации общеколлективных интересов [62. С. 70]. Государственную политику составляют разрабатываемые и реализуемые органами государственной власти и управления программы с целью достижения указанных результатов.
Надо заметить, что относительно понимания границ государственной политики – вопрос о границах политики как явления излагался в главе «Политика как социальное явление» – в литературе существует двоякий подход. С одной стороны, государственная политика истолковывается расширительно, т. е. как многогранная деятельность государства, а с другой – ограничительно, т. е. как определенная, отличная от других видов активность данного института.
Первый подход связывается с пониманием государства как важнейшего, но при этом сугубо политического института, соответствующая деятельность которого исчерпывается всеми проявлениями его активности в общественной жизни. Иначе говоря, при таком подходе практически все действия государства независимо от сферы их приложения рассматриваются как политические, т. е. имеющие своей целью решение общезначимых для политически организованного сообщества задач. В силу этого государственная политика признается единственным средством, позволяющим государству достигать поставленных целей с помощью всех доступных ему – правовых, административно-силовых, экономических, социально-психологических, культурно-информационных и иных – средств, ресурсов, методов и технологий.
Согласно второму подходу, далеко не все действия государства относятся к политической сфере жизнедеятельности общества. Политика в данном случае рассматривается как одна из сфер приложения активности государства наряду с экономической, социальной и духовно-культурной областями общественной жизни. Это, в свою очередь, позволяет интерпретировать государство не только как сугубо политический, но и как социальный институт. По мнению сторонников такого подхода, государственная политика не относится ко всем без исключения действиям государства и не включает в себя все проявления его активности как социального института.
Очевидно, что оба подхода к пониманию границ государственной политики имеют под собой определенные основания. Второй подход, например, связывает деятельность государства с более широким спектром задач, которые возникают перед ним как социальным институтом. Однако первый подход для обыденного понимания политики является более привычным, который, кстати, разделяется и большинством исследователей. В его пользу говорит и повсеместно наблюдаемая тенденция трансформации все более широкого круга проблем общественной жизни в политические проблемы, оказывающие возрастающее влияние на политико-властные отношения и на общественно-политическую стабильность. Из него будем исходить и мы при изложении роли государства в политическом процессе.
Атрибутивные свойства государственной политики
Несмотря на определенные расхождения между исследователями в понимании границ и, следовательно, природы и сущности государственной политики, большинство из них выделяют в ней ряд универсальных, или атрибутивных, свойств. К их числу обычно относят: публичность; наличие теневых и полутеневых сторон в целеполагании; целенаправленность; комплексность [62. С. 73–80]. Кратко рассмотрим их суть.
Публичность политики государства выражается прежде всего в открытости обсуждения общественно значимых проблем и решаемых государством вопросов. Публичность предполагает вовлечение в процесс разработки целей государственной политики и поиск путей их реализации не только профессиональных политиков (избираемой части правящей элиты) и служащих государственного аппарата (неизбираемой части элиты), но и различных категорий граждан и их представителей, проявляющих заинтересованность в решении обсуждаемых проблем. В частности, при разработке своей политики государство в той или иной мере взаимодействует с наиболее крупными бизнес-корпорациями, политическими партиями и общественными объединениями (группами интереса), средствами массовой информации, экспертно-академическими кругами, международными организациями. Каждый из указанных партнеров государства обычно имеет свои каналы воздействия на процесс выработки государственной политики и использует специфические способы взаимодействия с центрами подготовки и принятия государственных решений. Публичность политики государства неразрывно связана с существованием разнообразных форм контроля общественности за деятельностью органов государственной власти и управления.
С отмеченным свойством государственной политики связано ее обозначение в английском языке термином «public policy», который на русский язык переводится также словосочетаниями «открытая политика», «публичная политика», «общественная политика», «государственно-публичная политика» и даже «социальная политика». Все эти переводы отражают тот факт, что государственная политика (public policy) затрагивает интересы практически каждого члена общества. Такая политика фактически представляет деятельность различных социальных субъектов, вовлеченных в разработку, принятие и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения социальных благ. Сфера государственной (публичной) политики в современном обществе, подчеркиваем, имеет тенденцию к расширению и включает регулирование, прежде всего, таких областей общественной жизни, как здравоохранение, жилищное строительство, налоги, социальное страхование, экология, образование, занятость, инновации и т. д. Особое значение данным вопросам придается социальным государством, властные институты которого силой конституционного закона обязаны ими заниматься. Заметим, что термин «публичная политика» как синоним термина «государственная политика» все чаще употребляется и в отечественном политическом лексиконе.
Ориентируясь на осуществление публичной деятельности, государство в то же время является институтом, использующим теневые и полутеневые способы формулирования и осуществления политики. Их неотъемлемой стороной являются непубличные методы диагностики некоторых проблем, согласование позиций различных институтов власти и управления и применение специфических технологий принятия решений. Наличие таких способов выработки целей государственной политики обусловлено следующими причинами.
Во-первых, присутствием в жизнедеятельности государства вопросов, предполагающих конфиденциальность и не рассчитанных на открытость обсуждения с широкой публикой. Они могут быть связаны с проведением тайных операций против государства-противника или с задачами сохранения информации, имеющими статус государственной тайны. Закрытый характер имеют большинство мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения национальной безопасности и борьбы с терроризмом.
Во-вторых, теневые и полутеневые методы осуществления государственной политики могут быть обусловлены ориентацией правящей элиты на сокрытие своих истинных целей ради получения групповой выгоды. Выше уже отмечалось такое свойство властвующей элиты, как общая заинтересованность входящих в ее состав лиц в сохранении своего привилегированного положения. В этих условиях государственные программы могут становиться формой скрытого перераспределения финансовых и материальных ресурсов между различными группировками внутри правящей элиты. Пресечение таких явлений, в свою очередь, становится важной задачей государственной политики. Это, однако, вовсе не означает, что государство должно отказаться от теневых форм формулирования и осуществления политики.
Целенаправленность государственной политики означает наличие в ней определенной генеральной линии, ориентированной на реализацию цели общественного развития как ее понимает правящая элита. Деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению движения общества к намеченной цели называют политическим или правительственным курсом. Саму же цель зачастую определяют как стратегическую. Сформулированные в этой связи приоритетные направления политики государства могут отражать как общенациональные интересы, так и потребности развития отдельных сфер общества и их различных сегментов, например промышленности, сельского хозяйства, образования, здравоохранения и т. д. Совокупность последовательно предпринимаемых правительством действий или, иными словами, осуществляемый им политический курс, является реакцией государственной власти на поступающие в политическую систему сигналы о неудовлетворенных общественных потребностях. Смена приоритетов государственной политики означает корректировку или полный пересмотр политического курса. Нередко сущность политического курса квалифицируют по основной цели политики государства (например, курс на национализацию или, наоборот, приватизацию определенных отраслей экономики; курс на индустриализацию или модернизацию страны; курс на подготовку к войне с целью отражения возможной агрессии или на ее совершение и т. п.).
Комплексность государственной политики означает, что ее приоритеты носят смежно-отраслевой характер и, следовательно, усилия и ресурсы государства не могут сосредоточиваться на одной какой-либо области жизнедеятельности общества. Эта черта государственной политики предполагает, что целенаправленные изменения в одной отрасли или сфере жизни вызывают необходимость коррекции в регулировании процессов, происходящих в других сферах общества. К примеру, курс на обеспечение устойчивого инновационного развития нашей страны своим главным приоритетом имеет модернизацию материально-технической базы производства на основе новых, высоких технологий. Вместе с тем он повлек за собой необходимость коррекции деятельности научно-исследовательских и инновационно-технологических центров, финансовых структур, учреждений образования, переподготовки и повышения квалификации специалистов, организаций инновационного предпринимательства, предприятий различных отраслей народного хозяйства. Надо заметить, что комплексный характер государственной политики может приводить к необходимости использования, так сказать, синтетических (от греч. synthesis – соединение, составление) форм осуществления правительственного курса. В качестве таких обобщающих форм достижения политической цели выступают эволюция, реформа и революция.
Разумеется, государственной политике присущи и те общие свойства политики, о которых говорилось выше – универсальность, включенность (инклюзивность), функциональность и др.
Виды и направления государственной политики
Политику государства, как и политику вообще, принято подразделять на внутреннюю и внешнюю. Причем это не автономные, а взаимосвязанные виды деятельности государства.
Внутренняя политика представляет собой деятельность институтов и органов государства по выдвижению и реализации долговременных целей и задач жизнедеятельности общества и составляющих его структурных элементов, по регулированию взаимоотношений различных социальных субъектов внутри данного общества. Существуют десятки областей и направлений такой политики. Содержание каждого с той или иной степенью детализации фиксируется в законах государства, других его нормативных правовых актах, а также в различного рода политических документах. Парламент Республики Беларусь даже предпринял попытку закрепить основные направления государственной политики в специальном законе. В современных условиях к числу наиболее важных направлений внутренней политики государства обычно относят: экономическую политику, социальную политику, культурную политику, демографическую политику, этнополитику (этнокультурную политику), молодежную политику, экологическую политику, военную политику и др. Отметим суть каждой из них.
Экономическая политика – направление деятельности государства, связанное с поддержанием определенных принципов хозяйствования, сохранением оптимальных, или приемлемых для общества, пропорций между отраслями материального производства и непроизводственной сферы, стимулированием экономической активности населения и обеспечением экономического роста страны. В рамках данного направления выделяют политику в области промышленности, сельского хозяйства, налогообложения, инвестиций, энергетики, транспорта, связи и т. д.
Социальная политика – сфера деятельности государства, связанная с обеспечением достойных условий жизни своих граждан, созданием и поддержанием систем социального обеспечения, образования и воспитания, оказанием услуг населению в области здравоохранения, жилищного строительства, быта, отдыха и т. п. Государство, которое берет на себя обязательство и располагает возможностями осуществлять политику, направленную на обеспечение всего населения определенным комплексом социальных благ, называется социальным государством.
Культурная политика – сфера деятельности государства, связанная с регулированием процессов в духовной сфере и имеющая своей целью обеспечение условий для распространения и усвоения всеми слоями и группами духовных ценностей. Предполагает разработку и осуществление мероприятий по созданию и поддержанию на должном уровне систем образования и профессиональной подготовки, организации научных исследований, созданию благоприятных условий для развития различных видов искусств, реализации населением религиозных потребностей, деятельности средств массовой информации и др.
Демографическая политика – сфера деятельности государства, связанная с регулированием численности населения страны. Целью такой политики может быть либо ограничение роста или даже сокращение численности населения из-за перенаселенности страны, либо стимулирование роста численности своих граждан в связи со старением или сокращением населения страны, либо сохранение численности населения на прежнем уровне как оптимальное. Для Беларуси ныне насущной является проблема обеспечения перехода от отрицательной динамики численности населения (превышение убыли над приростом) к положительной (превышение естественного прироста над убылью). Демографическая политика предполагает применение экономических, административно-правовых и социально-психологических средств влияния на процессы в демографической сфере.
Этнополитика, или этнокультурная политика – область деятельности государства, предметом которой является создание равных условий для удовлетворения членами различных этнических и религиозных общностей и групп своих гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав с целью исключения социальных конфликтов на этнической или религиозной почве. Этнополитика предполагает осуществление мероприятий по обеспечению оптимального сочетания интересов каждого отдельного гражданина (создание условий для реализации его прав и свобод), этнотерриториальных общностей, если таковые имеются (создание условий для реализации их права на сохранение и развитие своей культурной самобытности) и народа, или нации в целом как политического сообщества (обеспечение национальной безопасности, территориальной целостности государства и динамичного развития общества).
Молодежная политика – направление политики государства, связанное с созданием благоприятных условий для развития возрастной социальной группы, как правило, от 18 до 25–30 лет в связи с особыми статусными потребностями и интересами молодежи (профессиональная подготовка, трудоустройство, социальная адаптация, создание семьи и др.). Такая политика обычно включает в себя следующие мероприятия государства: расширение сети учреждений образования и профессиональной подготовки; программы трудоустройства молодежи и ее материальной поддержки на период поиска работы; льготное кредитование строительства и приобретения жилья, выдача различных ссуд на обустройство молодежных семей; система пособий на детей; поощрение участия молодежи в общественной деятельности; развитие молодежных объединений и ассоциаций как форм социализации и др. При наличии общих черт в молодежной политике различных государств существуют и многие ее национальные особенности.
Экологическая политика есть направление деятельности государства, связанное с сохранением окружающей среды и защитой природы. Значение природоохранной деятельности государств обусловлено возрастающим влиянием человека на среду своего обитания. Отрицательные последствия производственной деятельности людей на природу столь внушительны, что они приводят к возникновению глобального экологического кризиса, который может быть преодолен только совместными усилиями всех государств мира. В настоящее время под эгидой ООН предпринимаются определенные меры в этой связи. Экологическая политика как направление внутренней деятельности государства заключается прежде всего в принятии законов, регламентирующих воздействие человека и общества на природу. Национальное законодательство должно быть направлено на оптимизацию отношений между обществом и природой, оно призвано стимулировать поиск и реализацию таких форм и методов хозяйственной деятельности, при которых не допускалось бы нанесение ущерба окружающей среде. Важным направлением политики государства в области защиты окружающей среды является внедрение новых природосберегающих технологий, основанных на достижениях научно-технической революции, и модернизация уже существующих производств. Составной частью такой политики являются разработка и финансирование государственных программ в природоохранной и смежной областях. Важно также привлечь общественность к решению задач экологической политики, что предполагает выделение средств на поддержку деятельности соответствующих общественных институтов и объединений.
Военная политика – составная часть политики государства, направленная на подготовку и применение средств вооруженного насилия для достижения политических целей. В относительно самостоятельное направление деятельности государства военная политика выделилась на рубеже XVIII–XIX вв. Ее невозможно отнести только к внутренней или внешней политике, она имеет и тот и другой аспекты. Ее внутренняя сторона связана с созданием средств вооруженного насилия и их возможным использованием в разрешении внутригосударственных конфликтов. Внешняя ее сторона охватывает всю деятельность государства по подготовке и использованию силовых средств для достижения определенных целей в межгосударственных отношениях. Военная политика тесно взаимосвязана со всеми другими направлениями государственной политики. Ее сущность, цели и задачи закрепляются, как правило, в военной доктрине государства.
Подчеркнем, что указанными сферами и областями функционирования общества не исчерпывается перечень важнейших направлений внутренней политики государства. Причем значимость того или иного направления политики может меняться в зависимости от условий жизнедеятельности общества.
Внешняя политика государства охватывает весь комплекс вопросов, связанных с регулированием его отношений с различными субъектами политики, действующими вне данного сообщества. Здесь также выделяется ряд направлений, где предметом регулирования являются отношения данного государства с другими государствами, международными организациями, транснациональными и региональными объединениями, союзами государств и др. Внешняя политика или, если брать шире, международная политика будет предметом рассмотрения в отдельной главе учебника.
Надо отметить, что государственной политике, как и политике в целом, присущи такие черты, как универсальность и включенность, или инклюзивность – способность проникать во все области общественной жизни. Причем спектр направлений внутренней и внешней политики государства расширяется быстрыми темпами. По оценкам исследователей, ныне уже можно указать более двухсот областей общественной жизни, являющихся объектом воздействия со стороны государства.
Уровни и средства государственной политики
С точки зрения пространственных границ, в рамках которых государство формулирует определенные цели и осуществляет соответствующие действия по их реализации, выделяют национальный, региональный и местный уровни внутренней политики.
Национальный уровень охватывает всю территорию данного государства. На этом уровне центральными органами государственной власти принимаются решения, направленные на обеспечение функционирования сообщества как целого. Региональный уровень составляют отдельные территории внутри государства (земли, области, округа, районы или их группы), где региональными властями с участием центра решаются специфические задачи социально-экономического и культурного развития различных регионов страны. На местном уровне государство также обеспечивает ряд задач по функционированию и развитию низовых структурных элементов административно-территориального устройства страны (например, обеспечение общественной безопасности, решение проблем здравоохранения, организации образования, реализации социальных программ и т. д.).
Внешняя политика охватывает пространство нескольких географически близких друг другу государств (уровень геополитического региона) и практически все мировое пространство (глобальный уровень). На данных уровнях государство стремится решать проблемы международного сотрудничества с целью создания благоприятных внешних условий для реализации задач внутренней политики.
Средства государственной политики составляют те факторы материального и нематериального характера, а также приемы и способы действия, которые используются институтами и органами государственной власти для достижения сформулированных субъектом власти целей. Очевидно, что понятие «средства государственной политики» и рассмотренные ранее понятия «средства власти» и «ресурсы власти» есть одно и то же. К числу важнейших средств государственной политики относят: всевозможные способы регулирования поведения физических и юридических лиц – правовые, экономические, административно-силовые, идеологические, социально-психологические, культурно-информационные; извлечение и использование ресурсов в форме налогов и сборов; распределение имеющихся в обществе благ и услуг между различными группами населения. Вообще же государство для решения жизненно важных проблем функционирования общества может использовать все имеющиеся в стране ресурсы, что обычно характерно для военного времени или чрезвычайных ситуаций.
Немаловажной проблемой государственной политики, как и политики в целом, является обеспечение приемлемого для всех ее участников соответствия между выдвигаемыми целями и используемыми для их достижения средствами. Политический опыт многих столетий показывает, что в мотивации действий людей в сфере политических отношений, как правило, всегда присутствуют две системы оценок и ориентаций – нравственная и практическая. Первая находит свое выражение в том, что в политике, как и в любой другой сфере общественной жизни, понимание и реализация человеческих интересов изначально связаны с мировоззренческим выбором человека, с определением им собственных позиций относительно справедливости своих притязаний на власть, допустимого и запретного в отношениях с государством, политическими партнерами и противниками. Вторая система ориентаций проявляется в том, что политика в целом носит логико-рациональный и целенаправленный характер, она всегда связана с оценкой конкретной проблемы, формированием цели, а также с той ситуацией, которая сопутствует ее достижению. Общий знаменатель этих двух систем оценок и ориентаций выражается в выборе политических целей и средств их реализации. В идеальном своем варианте этот общий знаменатель закреплен в известном положении К. Маркса о том, что «цель, для которой требуются неправые средства, не есть правая цель» [48. Т. 1. С. 65]. Однако вся сложность проблемы состоит в том, что до настоящего времени никто не смог предложить критериев выбора «правых целей» и «правых средств» в политике. Никем, например, не оспаривается положение итальянского мыслителя Н. Макиавелли о том, что высшей политической целью являются интересы государства и что для их защиты нравственно оправданы любые средства. Эту проблему всякий раз решает для себя заново каждый, кто осуществляет выбор цели своих политических усилий и выбор средств ее достижения. Судят же их по своим собственным представлениям о правом и неправом, добре и зле в политике их современники и потомки. М. Вебер пытался «примирить» мораль и политику путем разделения сфер их действия: до принятия политического решения политик может следовать своим нравственным принципам и идейным убеждениям, но при принятии решения он должен думать о его последствиях и результатах, учитывая реальные обстоятельства. Но этот «рецепт» не меняет сути проблемы и опять-таки не предлагает критериев выбора целей и средств. Ныне практически общепризнанным является положение о том, что политика не может быть нравственной всегда и во всех ситуациях. Главная проблема реальной политики состоит в поиске «золотой середины» между требованиями исключительно нравственной политики и существующей опасностью превращения ее в безнравственное деяние.
16.2. Государственное управление как политический субпроцесс
Понятие управления
С понятием «государственная политика» неразрывно связано понятие «государственное управление». В одних контекстах они употребляются как взаимозаменяемые, в других – как взаимодополняемые. Чтобы уяснить сущность государственного управления и его соотношение с государственной политикой необходимо предварительно рассмотреть значение термина «управление», который является важнейшей категорией теории систем.
Термин «управление» служит для обозначения присущей различного рода системам функции, обеспечивающей сохранение их целостности, поддержание режима функционирования и достижение целей деятельности. Различают управление в биологических, социальных, технических и других системах. Процесс систематического, сознательного, целенаправленного воздействия людей на различные социальные объекты – индивидов, групп, объединений (организаций), общество в целом и различные его элементы – с целью сохранения, совершенствования и развития их качественной специфики называется социальным управлением.
Как функция социальной системы управление предполагает наличие управляющей подсистемы, состоящей из определенных элементов, связей и отношений между ними и особого порядка их деятельности. Управление предполагает также наличие у системы способности определенным образом реагировать в заданном направлении и временных границах на управленческое воздействие. Система управляема, если каждому воздействию управляющего субъекта соответствует строго определенное состояние параметров объекта, неуправляема – если объект управления остается неизменным или меняет свои параметры произвольно. Границы управляемости определяются сложностью системы, качеством управляющих воздействий и многими другими факторами. Управление предполагает использование определенных рычагов воздействия управляющего субъекта на объект с целью побуждения последнего к выполнению управляющих команд. Совокупность таких рычагов воздействия принято называть средствами или инструментами управления.
Социальное управление, будучи специфическим процессом, представляет собой последовательные этапы, или стадии, действий управляющего субъекта, составляющие в своей совокупности управленческий цикл. К таким стадиям относятся: сбор и анализ информации о состоянии объекта управления; определение цели и задач управления; выработка и принятие решения (способы достижения цели); организация исполнения решения; контроль за исполнением решения и оценка результатов его реализации. После осуществления данных действий следует коррекция сформулированных ранее задач либо начало нового цикла управления.
В процессе социального управлении складываются различные отношения и взаимосвязи между различными элементами управляющей подсистемы, которые называются управленческими отношениями. Все их разнообразие можно разделить на отношения: субординации (выполнение команд, распорядительство); координации (согласование, договорные отношения); внутренние (внутри системы в процессе управления); внешние (связи и взаимодействия систем управления); простые и сложные (по числу организационных связей между субъектами и объектом управления); постоянные и временные (по времени существования управленческих отношений). Управление предполагает использование определенных принципов деятельности управляющего субъекта: эффективность, объективность, плановость, оперативность, конкретность, оптимальность, разделение функций, выделение главных задач и др.
Видами социального управления являются политическое управление, государственное управление, производственное управление и др.
Понятие государственного управления
Термин «государственное управление» используется для обозначения совокупности последовательных действий, или мероприятий, предпринимаемых институтами и органами государственной власти с целью формирования и осуществления определенной государственной политики. Как уже отмечалось, политически, или государственно, организованное сообщество есть наивысшей степени сложности социальная система, которой также присуща функция управления. Ее управляющей подсистемой является политическая система; именно посредством ее государство реагирует на происходящие в обществе процессы. Важнейшая роль среди них принадлежит институтам и органам государственной власти, несущим основную тяжесть по управлению жизнедеятельностью сообщества. Их усилия, осуществляемая ими политика подчинены главным образом обеспечению целостности сообщества, его стабильности и наиболее полной реализации общих интересов его членов. Эта их деятельность представляет особый процесс, который одновременно является политическим субпроцессом в рамках общего политического процесса.
Как вид социального управления, государственное управление отличается рядом специфических черт: его субъектом выступает государство, обладающее всеобъемлемыми властными полномочиями и функциями; его объектом является общество как целое, все составляющие его элементы, социальные группы и каждый отдельный гражданин; оно представляет собой способ реализации государственной власти, веления которой – законы, постановления, решения, правила – являются общеобязательными; оно характеризуется универсальным комплексом используемых средств и методов влияния на объект управления – принуждения вплоть до применения средств физического насилия, моральное и материальное побуждение, убеждение социально-психологическими, информационными и идеологическими способами, использование авторитета институтов власти, политических и общественных деятелей и др.; оно носит системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию и целенаправленность действий всех институтов и органов государства, всех задействованных в них лиц.
В отечественной политической науке термин «государственное управление» определяется в широком и узком смысле. В широком смысле им обозначается сознательное и организованное воздействие всех институтов и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни и общество в целом с целью обеспечения их эффективного функционирования. В узком смысле государственное управление понимается как осуществляемая на профессиональной основе административно-распорядительная деятельность институтов и органов исполнительной власти по обеспечению реализации сформулированного субъектом власти политического курса и принимаемых им решений. Представляется, что придание понятию «государственное управление» широкого и узкого смысла имеет весьма условный характер. В целом же государственное управление представляет собой сложный процесс формирования и практического осуществления целей и задач внутренней и внешней политики государства, в котором задействованы все институты и органы государственной власти, а также в определенной мере и институты местного самоуправления.
Соотносительным с понятием «государственное управление» является понятие «политическое управление». Общим для них являются объект управления (политически организованное сообщество) и основная цель управления (обеспечение целостности, эффективного функционирования и динамичного развития сообщества). Различаются же они по составу управляющей подсистемы и целям, которые преследуют субъекты управления. Во втором случае в качестве управляющей подсистемы выступает вся совокупность институтов политической системы – как государственных, так и негосударственных. Последние наряду с общеколлективными целями преследуют и частные цели представляемых ими групп населения. Политическое управление призвано обеспечивать приемлемый для различных социальных субъектов баланс в реализации своих интересов с одновременной реализацией интересов сообщества как целого. Согласно модели функционирования политической системы Д. Истона, на ее «вход» поступают сигналы о потребностях различных групп общества, а в сигналах на ее «выходе», т. е. в принимаемых институтами власти решениях и осуществляемых ими действиях, в той или иной мере учтены существующие в обществе потребности. Первая группа сигналов исходит от различных категорий населения и институтов общества, в том числе негосударственных, вторая – только от институтов и органов государства. Это означает, что понятие «политическое управление» по своему содержанию шире понятия «государственное управление».
В технологическом отношении государственное управление предстает как стадиальный и цикличный процесс, который, в свою очередь, выступает как особый политический субпроцесс. Поэтому следующим логическим шагом по рассмотрению государственного управления будет выделение его стадий и выяснение сути содержания каждой из них.
Стадии процесса государственного управления
Управленческий цикл как отдельный политический субпроцесс может начинаться на любой стадии общего политического процесса: и на этапе формирования политической системы, и на этапе ее простого функционирования, и на этапе ее развития, и на этапе упадка. Более того, на одной и той же стадии общего политического процесса может инициироваться и осуществляться неопределенное количество управленческих циклов, или политических субпроцессов.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе, несмотря на некоторые различия в терминологии, выделяется, как правило, четыре стадии управленческого цикла: 1) инициирование политики; 2) формулирование политики, или разработка политического курса и принятие государственных решений; 3) реализация политики, или применение административных средств осуществления управленческих решений; 4) оценка и, возможно, корректировка проводимой политики.
Стадия инициирования политики, или, иными словами, обоснования необходимости формулирования того или иного политического курса, связана с появлением в жизнедеятельности общества определенной значимой проблемы. Она может поступать на «вход» политической системы как сигнал, исходящий либо «снизу» – от общественного мнения, средств массовой информации, политических партий, групп интересов, исследовательских центров, либо «сверху» – от лидера государства, главы правительства или любого института государственной власти и управления. Суть данной стадии политического субпроцесса – осознание, или идентификация, имеющейся проблемы, требующей общественного внимания. Важную роль в ее диагностике играют журналисты, публицисты, философы, ученые различного профиля, которые подвергают ее всестороннему анализу и предлагают подходы к ее разрешению. Их статьями и интервью в этот период пестрят страницы печатных средств массовой информации, политические программы теле– и радиовещания, сайты сети Интернет. Если заявленная проблема в ходе дискуссии получает широкую общественную поддержку, то она становится проблемой всего общества. С этого момента проблемой начинают всерьез заниматься политики, чтобы предложить свои пути ее решения и трансформировать их в конкретные действия. В демократическом обществе результаты общественной дискуссии о приоритетах политического действия обычно закрепляются в итогах выборов органов государственной власти. В конечном счете основу государственных решений будет составлять программа победивших на выборах кандидата или политической партии. В случае смены высших должностных лиц государства или правящей партии (партийной коалиции) может появиться принципиально новая стратегия государственной политики.
Стадия формулирования политического курса представляет собой более основательный процесс выработки программы действий органов власти по разрешению существующей проблемы и комплекса связанных с ней задач. На данном этапе выдвинутым ранее в общих чертах идеям и соображениям усилиями высшего руководства государства придается форма конкретных и четких положений и установок, которые не обязательно должны совпадать с первоначальными подходами. В разных странах эти установки выражаются и фиксируются в различных формах. Это может быть текст либо важного политического выступления лидера государства, либо его послания законодательному органу, либо доклада на общенациональном форуме (в нашей стране, например, таковым является Всебелорусское народное собрание), либо текст определенной политической декларации, доктрины или концепции. После того как проблема приобретет черты структурного элемента политики государства, к ее дальнейшей разработке приступают институты законодательной и исполнительной власти. Они занимаются поиском и формулированием подходов к решению проблемы. На данном этапе на выбор стратегического решения, или основной цели государственной политики, влияют самые различные факторы – от ожиданий относительно предполагаемого эффекта до соображений общеполитического и электорального характера. Данный этап завершается выбором одного из рассмотренных вариантов, который и станет конечным продуктом этой стадии процесса государственного управления. Его результаты закрепляются в основополагающих государственно-правовых документах – законах, указах главы государства, постановлениях, программах, концепциях и т. д.
Стадия реализации политики связана главным образом с деятельностью органов исполнительной власти. Она предполагает для достижения намеченных стратегических целей и осуществления на практике принятых решений использование технологий и методов оперативного управления. Законы, которые определяют стратегический курс государства, написаны так, чтобы исполнители могли проявлять максимальную гибкость при интерпретации их положений. В результате решаемая проблема становится предметом разработки в виде актов органов исполнительной власти – постановлений, решений, распоряжений, инструкций, положений, методик, рекомендаций, а иногда и судебных решений, например административных, хозяйственных, арбитражных и иных судебных органов. (Попутно заметим, что гибкий подход к исполнению государственных решений имеет и свою негативную сторону. Дело в том, что исполнители могут руководствоваться своими личными интересами, предпочитая истолковывать задачи по-своему и игнорировать те аспекты решений, которые угрожают их благополучию.) На данной стадии приводятся в действие имеющиеся в распоряжении государства ресурсы – финансовые, материальные, правовые, административно-силовые и т. д. Характер этой фазы управленческого цикла во многом определяется особенностями существующего политического режима. В частности, совокупностью действующих в стране политических институтов обусловливаются возможности взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами равно как и те приемы и процедуры, с помощью которых государство упорядочивает общественную жизнь.
Стадия оценки политики обусловлена тем, что изначальные цели политики и результаты их реализации могут далеко не совпадать или, образно говоря, между решением и его исполнением всегда существует «дистанция огромного размера». Такое положение может быть следствием низкой дисциплины исполнения, неотлаженности функционирования органов управления, недостаточности для решения поставленных задач имеющихся ресурсов, ненадежности системы контроля за исполнением решений, осложнения внутренней или международной ситуации и других причин. Поэтому процесс осуществления решений рано или поздно приводит к необходимости оценки проводимой политики и ее корректировки. Контроль за исполнением принятых решений есть, можно сказать, повседневная обязанность органов государственной власти. Заниматься оценкой политики вынуждают ее творцов поступающие на «вход» политической системы сигналы о реакции различных категорий граждан на принятые властями решения и действия и на складывающуюся в обществе ситуацию. Оценка политики состоит в сопоставлении ее первоначальной цели и последствий реализации принятых решений. Эта оценка снова обычно вызывает дискуссию среди заинтересованных лиц – политиков, чиновников, журналистов, работодателей, групп интереса. Строго говоря, на данной стадии управления фактически принимается решение о том, продолжать ли осуществляемый курс, вносить ли в него определенные изменения или завершить. Таким образом, по итогам проверки политики может последовать начало нового управленческого цикла.
Роль государственных служащих или государственной бюрократии
В главе «Государство как основной политический институт» были представлены основные органы государственной власти, посредством которых осуществляется государственная политика и государственное управление. Там же назывались их властные функции и полномочия. Теперь обратимся к выяснению роли в механизме государственной власти и управления тех людей, которые задействованы в их структурах и которых принято называть государственными служащими или государственной бюрократией. По сути, это будет дальнейший анализ такого сложноструктурированного элемента политической системы, как государство. Начнем с рассмотрения государственной службы – особого публично-властного института.
Термином «государственная служба» принято обозначать процесс ведения государственных дел в органах всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) людьми, для которых данная деятельность является профессиональной. Предназначение государственной службы как особого института для ведения публичных дел, иначе государственных дел, вытекает из возлагаемых на членов политически, или государственно, организованного сообщества обязанности содействовать органам государства в выполнении ими своих функций. Такое понимание государственной службы восходит к римской традиции рассматривать демократическое государство как республику (Res Publicus – дело общее, публичное дело). В настоящее время участие граждан в деятельности органов государства считается не только их обязанностью, но и одним из важнейших прав, получивших закрепление в международно-правовых документах. В частности, статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах человека гласит: «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе» [64. С. 20].
Государственная служба в органах государственной власти и управления организуется на основе национального законодательства. В Республике Беларусь она строится в соответствии с законом «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14 июня 2003 г. и другими правовыми актами, в Российской Федерации – на основе федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Государственная служба осуществляется в различных организационно-правовых формах. Во всех случаях она предстает как единая система, между элементами которой существуют отношения субординации и координации. Причем эта система может видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений. В разных странах и в различных органах власти ее структурные звенья имеют различные названия. Наиболее часто встречаются такие названия, как министерство, департамент, управление, отдел, служба, надзор, агентство и др.
Система государственной службы обычно включает государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная служба подразделяется также на виды в зависимости от предмета ведения государственных органов и учреждений. В Республике Беларусь, например, выделяют президентскую госслужбу (в администрации Президента и иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента), парламентскую госслужбу (в палатах Национального собрания и их секретариатах; в местных Советах депутатов и их аппаратах), правительственную госслужбу (в Правительстве и его аппарате), исполнительную госслужбу (в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах). Выделяют также специализированную госслужбу (в дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь; в органах Комитета госконтроля, правоохранительных органах; в государственных нотариальных конторах; в Национальном банке; в Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов).
Государственными служащими называются граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на государственных должностях за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств государственного бюджета. В законе «О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа управления. Правовое положение (статус) государственных служащих, их полномочия, обязанности и права (в том числе ограничения), правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения служебных споров устанавливаются законодательством. В законодательстве Российской Федерации различаются понятия «государственные должности» и «должности государственной службы». Первые из них связаны с непосредственным исполнением полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ (например, на федеральном уровне – президент, председатели правительства и палат парламента, депутаты, министры, судьи и др.). Как в Республике Беларусь, так и в Российской Федерации, к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственных органов. Трудовая деятельность таких работников регулируется законодательством о труде. Замещение должности государственного служащего происходит путем назначения определенного лица по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица.
Для обозначения государственных служащих используются и другие термины: «чиновничество», «администрация», «бюрократия». Первый термин подчеркивает тот факт, что во многих странах государственные служащие подразделяются на разряды или классные чины, с которыми связаны определенные права и обязанности служащих. В Республике Беларусь, например, установлены государственные должности, которым соответствует высший класс государственного служащего, и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Второй термин подчеркивает содержание деятельности государственных служащих: не формулирование государственной политики, а организация исполнения принятых властными институтами решений. Третий термин отражает факт наличия в деятельности государственных служащих властного отношения: принимаемые ими решения и указания являются обязательными для исполнения подчиненными им органами. Слово «бюрократия» (от фр. bureau-бюро – канцелярия и греч. kratos – власть, господство) буквально переводится как власть бюро, канцелярии. В прошлом этот термин был наиболее распространен в западных странах, ныне стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов.
Надо отметить, что термин «бюрократия» как в отечественном, так и зарубежном политическом контексте всегда имел и имеет двоякое значение – позитивное и негативное.
Позитивный смысл понятия «бюрократия» определяется необходимостью специализации функции управления в сложных социальных системах и выполнения этой функции людьми с надлежащей профессиональной подготовкой. При управлении такими системами бюрократия неизбежно представляет собой иерархическую организацию с подразделениями различных уровней, деятельность которых регламентируется инструкциями, предписаниями, правилами. Следовательно, существование государственной бюрократии, или особым образом организованного чиновничьего аппарата, есть неизбежность и необходимость обеспечения функционирования институтов власти и реализации политики. Формально государственная бюрократия призвана осуществлять только одну функцию – осуществление решений, принятых органами государственной власти. На самом деле административный аппарат оказывает сильнейшее влияние на институты власти. Своими действиями он может способствовать повышению эффективности принятых ими решений либо, наоборот, прямому или скрытому блокированию их выполнения. Государственные служащие, вступая в контакт с представителями самых разных слоев общества, как того требует специфика их деятельности, объективно выполняют функцию артикуляции, или интересов, доводя информацию о существующих общественных проблемах до центров, принимающих решения. Одновременно их обязанностью является формулирование возможных вариантов решения проблем и анализ их наиболее вероятных последствий. Возможность составлять и интерпретировать властные решения делают большую часть общества и правящую элиту зависимыми от бюрократического аппарата, а сам аппарат в широких пределах автономным и самовластным. Отсюда вытекает негативный смысл термина «бюрократия», который чаще всего передается словом «бюрократизм», означающим канцелярщину волокиту, пренебрежение существом дела ради соблюдения установленных формальностей. При любых регламентациях деятельности бюрократии всегда остаются возможности злоупотребления властью с ее стороны, для подмены задач управления преследованием корпоративных интересов самой бюрократии. Следствием этого является возникновение общественной неудовлетворенности деятельностью бюрократии, причем нередко ее пороки объявляются в принципе неустранимыми.
Бюрократии, или государственной службе, как публично-властному институту традиционно уделяется значительное внимание со стороны исследователей. Классический теоретический анализ бюрократии выполнил М. Вебер, который считал ее одним из главных элементов западной цивилизации Нового времени. Согласно ему, бюрократия – это естественная и необходимая форма всякой социальной организации, а сам термин имеет позитивный смысл и относится к организации вообще. По Веберу, бюрократия является самым чистым видом легального господства. Бюрократическим организациям, по его представлениям, присущи следующие черты: четко определенные должностные функции, основанные на писанных функциях; иерархическая структура, в которой низшие звенья строго подчинены высшим; четкое ведение дел с письменным их сопровождением и системой архивирования; безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»; жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений; профессиональные и деловые критерии для карьерного роста служащих (образование, подготовка, опыт и компетентность). Безличность, рациональность, строгая регламентированность, ограниченность ответственности считаются идеалом организации.
Современные теоретики (Р. Мертон, Э. Гоулднер и др.) продолжают традиции М. Вебера, однако они уже не рассматривают бюрократию как сугубо рациональное явление, а представляют ее как «естественную систему», разрастающуюся по мере усиления разделения труда и включающую наряду с рациональными моментами и иррациональные, с формальными – неформальные, с эмоционально-нейтральными – личностные и т. п. Теперь применительно к бюрократии стало употребляться понятие «дисфункция», означающее реальную возможность поражения аппарата управления «болезнью бюрократизма», а значит, его превращение в препятствие к достижению целей организации.
Главными средствами борьбы с бюрократизмом являются развитие и функционирование демократии, контроль над деятельностью аппарата, обеспечение гласности, открытости, или транспарентности, функционирования всех органов управления, развитие институтов гражданского общества, способных компетентно анализировать и оценивать действия органов государственной власти и управления. Важное значение в повышении эффективности деятельности государственных служащих имеет их регулярная ротация, т. е. замена через определенный срок кадров управленческого аппарата.
Эффективность государственного управления
Как отмечалось выше, результаты государственного управления не всегда совпадают с намеченными целями. По результатам судят, как государство воздействует на общество – улучшает жизнь людей или, наоборот, ухудшает. Словом, государственное управление может характеризоваться с точки зрения его эффективности. В самом общем виде эффективным принято считать управление, которое обеспечивает целостность, стабильность и динамичное развитие общества, создание условий для удовлетворения основных потребностей и интересов всех категорий граждан. Стало быть, оценивать эффективность государственного управления можно на основе комплексного подхода к рассмотрению состояния различных сфер жизнедеятельности общества.
Предварительно отметим, что термин «эффективность» происходит от латинского слова «effectus», которое переводится как действие, воздействие, влияние. Эффективным считается действие, приводящее к нужным результатам. Если говорить еще более конкретно, то эффективность в современном значении этого понятия выступает как результативность, представленная в виде соотношения полученного результата и использованных для его достижения затрат. Применительно к государственному управлению степень ее эффективности может быть оценена по показателям используемых критериев развития общественной системы с учетом, как это следует из предыдущего изложения, соответствия полученных результатов ранее сформулированным целям.
Существуют различные методики оценки эффективности государственного управления. Общим для всех их является использование определенных критериев, или параметров, характеризующих какие-либо свойства социального объекта, показатели которых позволяют оценить его состояние или динамику изменения. Такие критерии дифференцируются по сферам общественной жизни, отдельным объектам и процессам. Соответственно различают экономический, социальный и духовно-культурный виды эффективности государственного управления. Выделяются также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления. Критерии и показатели эффективности бывают как количественные, так и качественные. Представим основополагающие из них.
В экономической сфере главным показателем эффективности управления выступает рост общественного производства на основе использования новейших научно-технических достижений. Система показателей, позволяющих оценить экономический рост, включает валовой внутренний продукт (ВВП; общее денежное выражение конечного продукта и услуг, произведенных в экономике страны в течение года), рост производительности труда (количественное отношение объема полученного продукта к труду, затраченному на его изготовление), отраслевую структуру национальной экономики (ее анализ производится по ВВП, подсчитанному по отраслям), производство основных видов продукции на душу населения, уровень жизни населения (рассчитывается по ряду показателей) и многое другое.
В социальной и духовно-культурной сферах главным критерием эффективности государственного управления является повышение уровня и качества жизни человека. Понятие «уровень жизни» выражает степень удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. Эффективность управления этой сферой измеряется такими показателями, как размеры доходов граждан, объем потребления благ и услуг, продовольственных и промышленных товаров, уровень образования, здравоохранения, культуры, стоимость жизни и др. Качество жизни определяется качеством потребляемых населением товаров и услуг: питания, одежды, жилища, здравоохранения, образования, окружающей среды, досуга и т. д. Важным показателем является также степень развитости людей в физическом, нравственном и эстетическом отношении, их гражданской активности. Эффективность управления в данной сфере во многом определяется степенью реализаций принципа социальной справедливости. В этом отношении важным показателем является децильный коэффициент – соотношение между уровнями средних доходов 10 % населения с самыми высокими доходами и 10 % населения с самыми низкими доходами. В индустриально развитых странах не опасным для социальной стабильности считается разрыв в уровнях доходов этих групп населения в 5–7 раз.
Интегральным показателем уровня и качества жизни членов общества и, следовательно, эффективности государственного управления является индекс человеческого развития (ИЧР). Его значения по различным странам ежегодно рассчитываются экспертами ООН и публикуются в специальных докладах. При исчислении индекса учитываются: среднедушевой доход; ожидаемая продолжительность жизни; средняя продолжительность обучения. В соответствии с величиной ИЧР (максимальное – 1, минимальное – 0) страны мира разделяются по четырем равным группам: с очень высоким, высоким, средним и низким уровнем человеческого развития. Для первой группы стран в 2011 г. значение индекса составляло 0,79-0,94, для второй – 0,69-0,78, для третьей -0,52-0,62, для четвертой – менее 0,52. Республика Беларусь удерживает прочные позиции в группе стран с высоким уровнем человеческого развития. Значение ее ИЧР выросло с 0,725 в 2005 г. до 0,756 в 2011 г. В рейтинге стран по данному показателю в 2011 г. она заняла 65-е место.