Во главе Сената стоял генерал-прокурор. С учреждением в 1802 г. министерств эту должность стал занимать министр юстиции. Высшее судебное учреждение империи оказалось подчиненным одному из министерств. Всю первую четверть xix в. (да и впоследствии) такое положение оставалось неизменным. Совмещение должности генерал-прокурора и министра юстиции приводило к полному господству последнего в Сенате. В это время, как писал сенатор Иван Лопухин, «укоренился несчастный обычай большинством голосов соглашаться с предложениями Министерства юстиции или какого-нибудь модного обер-прокурора, что все равно, как если бы они одни решали дела, а сенатские рассуждения и труды совсем становятся лишние».
В первой четверти xix в. вся полнота реальной власти на местах принадлежала губернаторам. Они, как и подведомственные им губернские учреждения, были непосредственными представителями самодержавной власти в глазах многомиллионного населения Российской империи. Министерская реформа 1810–1811 гг. поставила губернаторов в двойственное положение. С одной стороны, они назначались непосредственно царем, ежегодно представляли на «высочайшее имя» отчеты о состоянии дел в губернии и, таким образом, подчинялись непосредственно императору. С другой – они являлись чиновниками Министерства внутренних дел и тем самым полностью зависели от министра. Губернское же правление – исполнительный орган при губернаторе – осталось подчиненным Сенату. Смешение задач и функций, неясность вопроса о том, кто кому подчинен, вновь и вновь рождали путаницу и приводили к осложнениям.
Над всем этим громоздким бюрократическим зданием возвышалась фигура императора. Он один стоял во главе громадной пирамиды власти. Он издавал законы и самолично следил за их исполнением, он был верховным судьей и мог своевольно распоряжаться финансами страны – словом, делать все что заблагорассудится, не отдавая никому отчета в своих действиях.
Смешение функций различных частей государственного аппарата, отсутствие контроля за выполнением правительственных решений, дублирование ответственности правительственных чиновников, очевидный разрыв между издаваемыми законами и их исполнением, произвол и повсеместная коррупция – вот отличительные черты самодержавной власти этого времени. Характерно, что в признании неприкрытого чиновничьего грабежа – одной из глубочайших язв тогдашней России – сходились представители самых различных общественных направлений. Декабрист Александр Бестужев писал: «…в казне, в судах, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов, везде, где замешался интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел, тот крал». И как будто эхом этого звучат строки одного из самых консервативных документов эпохи – «Записки о древней и новой России» (1811) замечательного русского историка и друга Александра i Николая Карамзина. «Везде грабят, и кто наказан? Ждут доносов, улики, посылают сенаторов для исследования, и ничего не выходит! Доносят плуты – честные терпят и молчат, ибо любят покой. Не так легко уличить искусного вора-судью, особенно с нашим законом, по коему взяткобратель и взяткодатель равно наказываются. Указывают пальцем на грабителей – и дают им чины, ленты в ожидании, чтобы кто на них подал просьбу. А сии недостойные чиновники в надежде на своих, подобных им, защитников в Петербурге беззаконствуют, смело презирая стыд и доброе имя, какого они условно лишились. В два или три года наживают по нескольку сот тысяч и, не имев прежде ничего, покупают деревни».
Многообещающие проекты Сперанского не получили практического воплощения. Ни одна из реформ государственного аппарата, проведенных в этот период, не задевала основы крепостнического строя. Глубокое противоречие между реальным состоянием самодержавия, его политических институтов и ставшей совершенно очевидной самой верховной власти необходимостью серьезных перемен было основным политическим противоречием первой половины xix в.
Особенно отчетливо это стало проявляться после 1815 г. Победоносное завершение Отечественной войны, освобождение народов Европы от наполеоновского ига, завоевание Россией лидирующего положения на мировой арене – словом, все те блестящие достижения, которыми была ознаменована для страны середина 1810-х гг., не могли смягчить остроту внутренних противоречий и нерешенных вопросов. Наоборот, они ее усугубляли.
Страна была разорена войной, потребовавшей непосильного напряжения всей экономики и принесшей огромные материальные и людские потери. Серьезный урон, нанесенный крепостному хозяйству, усугубился почти полным расстройством финансов. Россия переживала тяжелый экономический кризис. Все с большей и большей силой заявляла о себе необходимость перемен, очевидная и ранее. Дальновидный Сперанский еще во введении к своему плану реформ 1810 г. сделал следующий вывод: «Настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, и настало время переменить ее и основать новый вещей порядок».
Конституционный туман
Все передовое в стране с надеждой ожидало, казалось, неминуемых перемен. Иван Якушкин, рассказав в своих «Записках» о действиях Александра i в освобожденной союзными войсками Франции, которым «мог только радоваться республиканец Лагарп» (один из воспитателей будущего императора), писал затем: «В продолжение двух лет мы имели перед глазами великие события, решавшие судьбы народов, и некоторым образом участвовали в них; теперь было невыносимо… слушать болтовню стариков, выхваляющих все старое и порицающих всякое движение вперед». Приведение политического устройства страны в соответствие с «духом времени» и освобождение крестьян, осознанные как неотложные проблемы не только молодой Россией, в офицерских мундирах прошагавшей по дорогам Западной Европы, но и самой верховной властью, поначалу казались вполне разрешимыми вопросами. Наконец в 1815 г. о неотложности преобразований заявил и сам Александр i.
Конечно, одной из главных проблем была в то время проблема конституционного ограничения самодержавной власти – идея, которая носилась в воздухе послевоенной Европы. И первые результаты вполне обнадеживали. В 1815 г. была дана конституция Царству Польскому, вошедшему в состав России после победы над Наполеоном. В том же году была установлена конституционная монархия во Франции, конституционное устройство получили некоторые германские княжества, была подтверждена шведская конституция.
Выступая в начале 1818 г. в Варшаве на открытии первого польского сейма, Александр i показал себя решительным сторонником конституционного устройства. Все, что происходило в Польше, он рассматривал как опыт введения конституции «сверху», как противовес революционному способу осуществления конституционных идей, который император решительно осудил. Более того, он во всеуслышание заявил о возможности в будущем распространить конституционные порядки на всю Россию.
«Устройство, уже существовавшее в вашем крае, – говорил Александр, обращаясь к членам польского сейма, а в сущности, ко всей России, – дозволило мне ввести немедленно то, которое я даровал вам, руководствуясь правилами законно-свободных учреждений, бывших непрестанно предметом моих помышлений, и которых спасительное влияние надеюсь я с помощью Божией распространить и на все страны, Провидением попечению моему вверенные. Таким образом, вы мне подали средство явить моему отечеству то, что я уже с давних лет ему приуготовляю и чем оно воспользуется, как начала столь важного дела достигнут надлежащей зрелости».
Русское дворянство с изумлением услышало от царя, что правила «законно-свободных учреждений» были предметом его «непрестанных помышлений», что он считает их ни более ни менее как «спасительными» и даже надеется распространить их «спасительное действие» на все подвластные ему народы. Оказывалось, что Александр i «с давних пор приуготовлял» России конституцию. Конечно, для ближайшего окружения императора эти мысли были отнюдь не новы, но, произнесенные гласно не только на всю Россию, но и на весь мир, они приобретали совершенно иное звучание. Так, ошеломительно звучал вывод, адресованный полякам: «Вы призваны дать великий пример Европе, устремляющей на вас свои взоры».
Молниеносно разнесшаяся по России речь Александра вызвала резкое осуждение и сопротивление крепостников. Близкие ко двору сановники были удивлены и даже шокированы. Все были убеждены в твердости намерений императора исполнить данные обещания, настолько неожиданны и необычны они были. Среди помещиков речь императора была истолкована как свидетельство близящегося освобождения крестьян. Удивительно, как точно уловили крепостники-помещики взаимозависимость и взаимообусловленность процессов социального и политического освобождения. И хотя Александр, конечно, в Варшаве не говорил ни слова о перспективах крестьянской реформы, но слух именно об этом сейчас же пронесся по России. В составленном в мае 1812 г. «Обозрении духа народного» прямо указывалось, что в народе говорили, будто в августе 1818-го должен был последовать указ об освобождении крепостных крестьян. Важно отметить, что ни в среде влиятельных помещиков, ни в кругу высшей бюрократии и аристократии практически никто не выразил одобрения замыслам императора, ни в ком они не нашли явной поддержки.
Менее чем через год после варшавской речи обещание императора, казалось, стало приобретать реальные очертания: началась работа над проектом русской конституции. Правда, опасения по поводу сопротивления со стороны дворянства были настолько велики, что работа велась в строжайшей тайне, и даже не в Петербурге, а в Варшаве – подальше от любопытных глаз. Конституция создавалась под руководством крупного государственного деятеля того времени, будущего председателя Государственного совета и Комитета министров, а тогда «императорского комиссара» при польском правительстве Николая Новосильцева. Человек с острым умом и сильной волей, государственный деятель большого масштаба, он был в числе так называемых молодых друзей императора еще до вступления Александра на престол, а потому хорошо представлял себе образ мыслей императора. С именем Новосильцева как одного из активных участников Негласного комитета (совещательного органа при императоре в 1801–1803 гг.) связаны самые первые конституционные проекты «дней александровых прекрасного начала». Непосредственным автором конституционного проекта был секретарь Новосильцева, французский юрист Петр Пешар-Дешан, про которого помогавший ему с переводами на русский язык поэт Петр Вяземский писал, что тот «набил себе руку во Франции на приготовлении и редакции» подобных сочинений.