Закон намеренно предоставлял крестьянству почти половину мест (42 %) в губернских собраниях выборщиков. Власти верили, что «мужичок» (хорошо бы еще и неграмотный, ценз грамотности был исключен из проекта булыгинского закона) сохранит верность самодержавию и будет верной опорой власти в условиях новой смуты. Дворянство — главный поставщик либеральных оппозиционеров — лишалось доверия монарха.
Однако купить лояльность крестьянина мог только земельный закон, урезавший помещичье землевладение. Справедливо решить наиболее острый тогда для страны аграрный вопрос, по мысли крестьянства, значило отобрать помещичьи земли, данные некогда за военную службу и удерживаемые после отмены обязательной службы дворян 18 февраля 1762 г. безо всякого на то права.
Умеренный вариант подобного закона разработал в конце 1905 г. главноуправляющий землеустройством и земледелием Николай Кутлер. В преамбуле указывалось, что «слишком упорное отстаивание принципа неприкосновенности частной собственности и свободы распоряжения ею может привести при современных условиях к тому, что владельцы лишатся всего, и притом на самых разорительных для себя и для всей страны условиях». Проект предусматривал принудительное отчуждение части помещичьих земель в пользу крестьянства.
Наиболее дальновидные и практичные из крупных землевладельцев были готовы пожертвовать частью земельной собственности ради легитимации оставшейся. Даже дворцовый комендант Д. Ф. Трепов, человек очень недалекий, говорил Витте: «Я сам помещик, и буду весьма рад отдать даром половину моей земли, будучи убежден, что только при этом условии я сохраню за собою вторую половину». Однако большинство дворян выступило решительно против кутлеровского проекта. Главное возражение их сводилось к тому, что «никакие частичные мероприятия по передаче крестьянам частновладельческих земель не приведут к успокоению их, так как они всегда будут стремиться, ободренные к тому в своих вожделениях, к полному захвату всей земельной собственности». Аргументация произвела сильное впечатление на Николая II. В результате Кутлер был с позором отставлен в феврале 1906 г. и «с горя пошел в кадеты» — предложил свои наработки Конституционно-демократической партии, которая, вооружившись кутлеровским проектом, имела на выборах большой успех.
Крестьянская Дума на деле оказалась левой. Правые — откровенно черносотенные — партии в Думу не попали. Из 478 мест большинство (179 мандатов) получили кадеты, отстаивавшие программу «принудительного отчуждения». Крестьяне, стоявшие на позициях партии социалистов-революционеров, формально выборы бойкотировавшей, образовали «трудовую» фракцию и выступили с собственным аграрным проектом («проект 104-х»), предусматривавшим национализацию всех земель, превышавших «трудовую норму», то есть не обрабатываемых силами владельца и его семьи. К левым фракциям в решении социально-политических проблем примыкали «беспартийные» крестьяне и 70 «автономистов» — представителей окраин.
Программа прекращения бушующей в стране «смуты», предложенная I Думой, предусматривала прежде всего широкую политическую амнистию и разрешение аграрного вопроса путем принудительного отчуждения частновладельческих земель. Правительство И. Л. Горемыкина ответило резким отказом даже обсуждать все эти требования и предложило депутатам заняться практической законодательной работой. «Практичность» выглядела полным издевательством. Первый правительственный законопроект, внесенный в Думу, был «Об отпуске 40 029 руб. 49 коп. на постройку пальмовой оранжереи и сооружение клинической прачечной при Юрьевском университете». Между думой и правительством разгорелся острый конфликт. Дума продолжала обсуждать законопроекты, предусматривавшие принудительное отчуждение частновладельческих земель. В правительственном сообщении, опубликованном 20 июня 1906 г., принудительное отчуждение объявлялось неприемлемым ни в какой форме. 6 июля Дума приняла обращение к народу. 8 июля министр внутренних дел П. А. Столыпин, уже имея на руках указ о роспуске Думы, по телефону известил ее председателя С. А. Муромцева о своем намерении выступить в Думе в понедельник 9 июля. Эта маленькая военная хитрость должна была усыпить бдительность думцев и воспрепятствовать организации протестных действий. Дума была распущена под тем предлогом, что «выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в не принадлежащую им область».
«Умиротворить» страну, где крестьянство составляло девять десятых населения, не потревожив при этом «священных прав собственности» помещиков, был призван энергичный саратовский губернатор П. А. Столыпин, назначенный в день открытия занятий I Думы 27 апреля 1906 г. министром внутренних дел и сделавшийся председателем Совета министров в день ее роспуска — 8 июля. Быстрый карьерный взлет самого молодого российского губернатора отчасти объясняется его обширными родственными связями, отчасти — произведшими на Николая II большое впечатление изобретательностью и отвагой, проявленными Столыпиным в борьбе с революционными выступлениями и «аграрными беспорядками» в Саратовской губернии, в наибольшей степени пострадавшей от «иллюминаций», как называли в то время поджоги крестьянами помещичьих усадеб. Столыпин ухитрялся минимально использовать войска, широко прибегая к помощи черносотенных дружин для разгона революционных митингов. Но когда в уездном городке Балашове активисты «Союза русского народа» собирались расправиться с забастовавшими земскими медиками, Столыпин лично прибыл на место с командой казаков для утихомиривания «союзников» и даже был задет брошенным из толпы «патриотов» булыжником.
Столыпинская программа умиротворения страны была опубликована 24 августа 1906 г. Правительство провозгласило, что «не колеблясь противопоставит насилию силу». Революционное насилие, иногда до неразличимости сливавшееся с обычной уголовщиной, действительно приобрело невиданные масштабы. За 1906–1907 гг. в результате терактов и уличных столкновений были убиты 4126 и ранены 4552 должностных лица. В августе 1906 г. в местностях, объявленных на чрезвычайном положении, вводились военно-полевые суды, благодаря «скорорешительности» которых за виселицей вскоре утвердилось прозвище «столыпинского галстука». В 1906–1910 гг. по приговорам военно-полевых и военно-окружных судов были казнены 3825 человек — больше, чем за два предшествовавших столетия. За этот же период около 30 тысяч человек подверглись административной высылке без суда на основании положения о чрезвычайной охране. К моменту смерти Столыпина из 157 миллионов российских подданных 152 миллиона проживали в «местностях объявленных на положении чрезвычайной или усиленной охраны».
Итогом реформаторских усилий правительства должна была стать «великая Россия», которая прежде всего мыслилась как «русское государство», освобожденное от пагубного воздействия «инородцев». Опорой власти и основой государственной мощи должен был стать «сильный и крепкий» крестьянин, освобожденный от пут «социалистической» общины.
Важнейшей частью программы становилась аграрная реформа, реализация которой началась указом 9 ноября 1906 г. Однако указы, изданные в перерывах между сессиями законодательных палат по 87 статье Основных законов, подлежали утверждению законодателей или переставали действовать. А провести закон о земельной реформе, оставляющей в полной неприкосновенности «частновладельческие» земли, через свободно избранную крестьянскую Думу было решительно невозможно. Власти попытались исправить положение манипуляциями в ходе избирательной кампании. Во время выборов во II Думу был беззастенчиво использован, как теперь сказали бы, «административный ресурс» для создания желательного корпуса депутатов: значительные категории крестьян и рабочих не были допущены к выборам благодаря на диво ко времени подоспевшим сенатским «разъяснениям» выборного законодательства, губернаторы всеми средствами отстраняли от участия в губернских собраниях левых выборщиков, запрещая избирательные собрания, манипулируя рассылкой повесток, перенося место и изменяя назначенное время выборов.
Несмотря на все эти усилия, Дума второго созыва оказалась еще левее первой, поскольку в выборах приняли участие радикальные партии, убедившиеся в неэффективности тактики бойкота. В Думе образовалась внушительная социал-демократическая фракция (65 депутатов). Народники разных направлений — эсеры, трудовики и народные социалисты — получили в общей сложности 157 мест. Потерявшие 80 мест сравнительно с первой Думой кадеты были представлены 98 депутатами.
Занятия Думы открылись 20 февраля 1907 г. Правительственную программу реформ 6 марта представил в думе П. А. Столыпин. Программа обещала крестьянам аграрную реформу в соответствии с указом 9 ноября и введение волостного земства. Легальные профсоюзы и введение государственного страхования призваны были решить «рабочий вопрос»; старообрядцам и иноверцам предоставлялась свобода «богомоления», а всем вообще российским подданным — неприкосновенность личности, расширенное самоуправление, в том числе волостное бессословное земство. Но все это лишь после прекращения «смуты», в более или менее отдаленном будущем, при соблюдении «исторической преемственности» и «культурных традиций». «Противникам государственности, — гремел премьер с думской трибуны, заканчивая 10 мая речь по аграрному вопросу, — хотелось бы избрать путь радикализма, путь освобождения от исторического прошлого России, освобождения от культурных традиций. Им нужны великие потрясения, нам нужна великая Россия». Великой России подобало «правительство стойкое и чисто русское, каковым должно быть и будет правительство его величества».
Дума, выслушав декларацию правительства, продолжила готовить аграрную реформу, радикально отличающуюся от возвещенной высочайшим указом 9 ноября: эсеры разработали проект «социализации» земли, социал-демократы ратовали за ее «муниципализацию», трудовики продолжали отстаивать «национализацию», в соответствии с перводумским «проектом 104-х» (все три предусматривали ликвидацию частной собственности на землю и различались только предлагаемыми способами распоряжения обобществленной землей).