[1439]
В 2014 году в Украине вступил в силу закон о люстрации. Вскоре после смены власти в стране в результате «Революции достоинства» украинский парламент впервые за постсоветский период принял ограничительные меры на занятие государственных постов для высокопоставленных представителей советского тоталитарного режима и авторитарного правления бывшего президента Виктора Януковича (2010–2014). Так Украина присоединилась к ряду бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), которые прибегли к люстрации на более раннем этапе. Что объединяет Украину с другими странами региона и в чем ее особенности? В чем конкретно заключались украинские люстрационные меры и каковы их первичные результаты? Эти и другие вопросы, связанные с украинской люстрацией, будут рассмотрены в данной главе.
Украинская модель люстрации: исторический и политический контекст
Эксклюзивная и поздняя люстрация. Украина выбрала наиболее жесткую, так называемую исключающую (exclusive) люстрационную модель, предполагающую увольнение «объектов» люстрации[1440]. Авторы украинского закона часто ссылались на опыт Восточной Германии и Чехии, первыми среди стран бывшего советского блока прибегших к люстрационным мерам[1441]. В то же время украинские реформы можно рассматривать в контексте политики «поздней люстрации».
После падения коммунистических режимов бывшие коммунисты сохраняли государственные должности во многих странах ЦВЕ. Например, в Польше бывшие аппаратчики в середине 1990‐х годов занимали примерно четверть руководящих постов и извлекали выгоды в ходе приватизации[1442]. Более 60% руководства Румынии в 2002 году занимали ответственные должности и до 1989 года[1443].
Соединяя люстрационные проекты с антикоррупционными мерами, сторонники поздних люстраций пытались исправить неполноту и несправедливость демократических преобразований, преодолеть общественное разочарование, вызванное продолжающимся формальным и неформальным влиянием бывшей номенклатуры, нарушить воспроизводство номенклатурных сетей, решить проблемы неэффективного управления, социального неравенства и коррупции[1444].
Посткоммунистические правительства Польши, Румынии, Словакии и ряда других стран реализовывали люстрационные механизмы через более чем десять лет после начала демократического транзита как меры, «направленные на демократическое обновление и повышение качества демократии»[1445].
«Второй транзит». Вписываясь в общие рамки поздних посткоммунистических трансформаций, украинская ситуация существенно отличалась от других государств ЦВЕ. Украинский закон о люстрации был принят гораздо позднее, чем у большинства европейских соседей: с момента распада Советского Союза минуло уже 23 года. По сути, в Украине произошел уже «второй транзит»: в результате массовых протестов, проходивших на киевском Евромайдане с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 года, Украина пережила еще одну смену режима. В результате принятые люстрационные меры коснулись и советского периода, и правления Виктора Януковича.
Бывшая республикой в составе СССР, Украина, в отличие от стран советского блока, управлялась советской властью напрямую, не имея ни призрачной «независимости», ни местной коммунистической партии. В отличие от балтийских стран Украина пробыла в составе СССР весь срок существования Союза. И в отличие от тех же стран Балтии Украина не имела современного опыта национальной государственности (как и многие другие союзные республики, включая Беларусь, Азербайджан, Казахстан, Молдову, страны Центральной Азии).
Роль России. Продолжительное существование Украины в Российской империи и в Советском Союзе привело к возникновению смешанного социума, к более тесному взаимопроникновению элит, более прямой передаче тоталитарных практик в отношениях государства и общества, чем в любой другой стране ЦВЕ, включая страны Балтии.
Страны бывшего советского блока, в отличие от советских республик, не сталкивались с реальной проблемой отделения от имперского ядра — Советского Союза, они имели дело лишь с проблемами изменений и/или преемственности. Украинские же реформы после Евромайдана, включая люстрацию, были проведены на фоне ментального разрыва с Россией и ее сохраняющимся политическим влиянием. Они воспринимались как одно из средств отделения от России.
После провозглашения Украиной независимости в 1991 году системная трансформация советских государственных институтов оказалась здесь довольно поверхностной. Украина, в отличие от стран Балтии, не стала членом Европейского союза или НАТО. В структурах власти сохранилось множество людей, связанных с коммунистическим режимом, имеющих трансграничные связи с унаследованной Россией частью институтов бывшего СССР, в том числе с органами госбезопасности и разведки, с армией и полицией. В результате украинские события никогда не оставались исключительно внутренним делом Украины: Россия всегда пыталась оказывать на них влияние через агентов в лояльных элитах[1446].
Первые серьезные попытки избавиться от советского наследия, российского доминирования и сделать прозападный выбор были предприняты в Украине в период «Оранжевой революции» 2004 года. Эти события стали следствием крупномасштабных массовых протестов против фальсификации президентских выборов в пользу кандидата от «Партии регионов» Виктора Януковича при поддержке действующего президента Леонида Кучмы (1994–2005)[1447].
Украина принадлежит Европе и должна быть членом сообщества европейских государств — такой была главная идея «Оранжевой революции». Отсылка к Европе означала общественный запрос на изменение характера отношений между государством и обществом, на построение правового государства. Обращаясь к собравшимся на Майдане, соперник Януковича Виктор Ющенко настойчиво повторял, что Украина — это «европейская нация»[1448].
Став президентом, Ющенко (2005–2010) сохранил риторическую верность европейскому курсу: он сделал личным приоритетом некоторые аспекты политики декоммунизации, в частности увековечение памяти жертв Голодомора. Однако ему не удалось решить проблемы, связанные с коррупцией, засильем олигархов и незаконной приватизацией государственного имущества[1449]. И Ющенко не воспользовался правом на защиту демократии от недемократических элит посредством люстрации, которая впервые широко обсуждалась во время «Оранжевой революции».
В конечном итоге свободные и честные выборы 2010 года, организованные уходящим Ющенко, были выиграны Виктором Януковичем — ставленником бывшей украинско-советской номенклатуры и кремлевским протеже, пророссийским агентом в Украине.
Сразу же после прихода к власти Янукович начал консолидировать власть в стране. С помощью лояльных чиновников, назначенных на большинство руководящих должностей в ходе «административной реформы», а также союзников в парламенте, правительстве и судебной власти Януковичу удалось «нейтрализовать оппозицию, подавить независимые СМИ, сосредоточить в своих руках экономическую и политическую власть и ограничить политические свободы в стране»[1450].
После того как режим Януковича был свергнут в результате массовых протестов на Евромайдане в феврале 2014 года, люстрация снова стала одним из главных общественных требований наряду с европейской интеграцией и борьбой с коррупцией. Согласно апрельскому опросу, проведенному украинской группой «Рейтинг», 78% респондентов считали важным проведение в стране люстрации[1451].
Параллельная декоммунизация. Украинское общество стремилось избавиться от советского тоталитарного наследия и в символическом плане. В большинстве украинских регионов (кроме западных), в отличие от многих стран ЦВЕ, топонимы и памятники советских времен сохранились в нетронутом виде.
Протесты на Евромайдане спровоцировали широкий процесс декоммунизации. Он начался со стихийного разрушения статуй Ленина по всей стране. В конечном счете в мае 2015 года был принят пакет законов, осуждающих советский коммунистический режим. Эти законы запрещали пропаганду его символов, санкционировали переименование общественных мест и удаление памятников (за исключением мемориалов в память о Второй мировой войне), гарантировали доступ к архивам советских органов госбезопасности и увековечивали память о борцах за независимость Украины в ХХ веке[1452].
Влияние военного конфликта. Еще одной особенностью украинского случая стало то, что, в отличие от других стран ЦВЕ, Украина осуществляла реформы в ситуации военного конфликта. Один из ее регионов был аннексирован, а восточные территории Донбасса захвачены пророссийскими сепаратистами при поддержке российской армии.
Такая ситуация не могла не спровоцировать противоречивые дискурсы. С одной стороны, война предполагает чрезвычайные меры и «сплочение вокруг флага» — массовую консолидацию граждан вокруг власти, ее поддержку в условиях кризиса[1453]. В вооруженном конфликте государству приходится полагаться на свои военные и силовые структуры. С другой стороны, именно в условиях военного противостояния в Украине осознавалась важность очищения государственных институтов (включая армию и Службу безопасности, СБУ) от внешних влияний. Одной из причин роста общественного интереса к люстрации стало качество командования в антитеррористической операции на Донбассе, отмеченной значительными потерями среди украинских сил. Общество возлагало вину за это на украинское командование. Существовали подозрения в преднамеренном саботаже в ходе ведения операций из‐за инфильтрации украинских вооруженных структур спецслужбами Российской Федерации[1454]. Поэтому закон о люстрации часть его сторонников называла «законом, написанным кровью наших солдат»[1455].
Закон «Об очищении власти»
Описав стартовые условия работы, исторический и политический контекст, перейдем к рассмотрению непосредственно законодательных мер и юридических процедур.
Принятие закона о люстрации стало прямым следствием многомесячных массовых протестов в центре Киева и в других украинских городах. Они привели к смене власти в Украине после бегства из страны экс-президента Виктора Януковича. 26 февраля 2014 года участники народного вече на Майдане предложили создать Общественный люстрационный комитет (ОЛК). Его возглавил один из главных организаторов Евромайдана, журналист и общественный активист Егор Соболев. До начала апреля 2014 года в Верховной раде было подготовлено шесть законопроектов о люстрации. В середине апреля спикер Верховной рады Александр Турчинов попросил главу ОЛК выработать один общий компромиссный законопроект[1456].
Идея люстрации пользовалась практически всенародной поддержкой. По данным опроса, проведенного Институтом Горшенина в июне 2014 года, 87% опрошенных поддерживали люстрацию на всех уровнях органов государственной власти[1457].
Под большим общественным давлением закон «Об очищении власти», ставший результатом компромисса между предложениями партий «Свобода», «Батькивщина» и «УДАР», был принят Верховной радой и вступил в силу 16 октября 2014 года[1458].
Принятию закона предшествовал период так называемой «мусорной люстрации»: разгневанные граждане заталкивали некоторых депутатов и чиновников в мусорные контейнеры[1459]. Однако после введения регулярного закона этот неконтролируемый процесс практически сошел на нет.
Особенность украинского люстрационного закона в том, что он затрагивал два периода: советский коммунистический и авторитарное правление Виктора Януковича 2010–2014 годов. Закон преследовал две цели. Во-первых, он был призван защитить общество от чиновников, работавших на руководящих постах при недемократических режимах и поэтому представляющих угрозу для демократии. Во-вторых, — очистить государственный аппарат от должностных лиц, замешанных в коррупции[1460].
Люстрационный закон ввел несколько типов проверки и санкций для чиновников. Прежде всего, предполагалось автоматическое увольнение и запрет на государственную службу сроком на десять лет для высокопоставленных должностных лиц, занимавших свои посты в течение не менее одного года в период президентства Януковича. Это норма касалась, в частности, президента, премьер-министра и всех министров, руководителей центральных органов исполнительной власти, председателей Национального банка, Антимонопольного комитета, Фонда госимущества, Госкомитета телевидения и радиовещания Украины, их первых заместителей, глав областных госадминистраций (ОГА), их заместителей и глав районных госадминистраций (РГА) (§ 3.1)[1461].
Закон вводил запрет в отношении лиц, занимавших указанные в законе должности с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 года и не уволившихся по собственному желанию (§ 3.2). Предполагались также проверка и увольнение чиновников, являвшихся некогда штатными работниками или негласными агентами Комитета государственной безопасности (КГБ) СССР и Главного разведывательного управления (ГРУ) Министерства обороны СССР (§ 3.4 (3)). Люстрации должны были подвергнуться и лица, занимавшие руководящие должности в КПСС или компартиях союзных республик, начиная с должности секретаря районного комитета и выше, и в структурах комсомола, начиная с должности секретаря ЦК ВЛКСМ (§ 3.4 (1)).
Судей и работников следственных и правоохранительных органов проверяли на предмет нарушения прав граждан и вынесения неправосудных приговоров в отношении участников массовых общественных протестов на Евромайдане (§ 3.9–3.12). Проверка судей регулировалась отдельным законом, речь о котором пойдет ниже.
Был предусмотрен также аудит финансовой отчетности всех чиновников: сопоставление активов, имущества и задекларированных доходов. Увольнению подлежали госслужащие, предоставившие недостоверную информацию о собственности в декларациях об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за предыдущий год, а также те, чья собственность не соответствовала уровню зарегистрированных доходов за время их пребывания в должности (§ 3.8).
Журналисты «Судебно-юридической газеты» Яна Собко и Мария Мисюра кратко описали утвержденную парламентариями процедуру очищения органов власти и местного самоуправления: «Чиновник, который подлежит проверке (список таких лиц предусмотрен статьей 2 закона), не позднее, чем на десятый день со дня начала проверки органа, в котором он работает, подает руководителю собственноручно написанное заявление, в котором сообщает о том, что к нему применяется или не применяется запрет на занятие им его должности, а также указывает о согласии на прохождение проверки и обнародование ее сведений. Непредставление заявления в срок или подача заявления, в котором сообщается о том, что к чиновнику применяется запрет, является основанием для увольнения человека с занимаемой должности не позднее, чем на третий день после истечения срока подачи заявления. Организация проведения проверки лиц возлагается на руководителя соответствующего органа, к полномочиям которого относится увольнение с должности лица, в отношении которого проводится проверка. <…> Руководитель органа не позднее, чем на третий день после получения заявления, направляет запросы для проверки сведений о лице, в отношении которого проводится проверка, на достоверность указанных в заявлении сведений о неприменении запретов и о наличии указанного в представленной лицом за прошлый год декларации имущества (имущественных прав), приобретенного за время пребывания на должности, и соответствии его стоимости его доходам, полученным из законных источников»[1462].
Проверки проводились децентрализованно. Первый этап осуществляли непосредственно все государственные учреждения. Потом они отправляли запросы в Государственную налоговую службу, чтобы сверить доходы и расходы, а также в Службу безопасности Украины. Итоги проверки отправлялись в Департамент люстрации, организованный в Министерстве юстиции. Этот департамент вел общий учет люстрированных должностных лиц.
План, утвержденный Кабинетом министров, предполагал поэтапную проверку в течение двух лет должностных лиц, начиная с руководства страны и заканчивая чиновниками органов местного самоуправления. К середине октября 2016 года люстрационная проверка в Украине должна была практически полностью завершиться[1463].
При Министерстве юстиции при участии Общественного люстрационного комитета на конкурсной основе был создан специальный орган из двенадцати человек — Общественный совет по вопросам люстрации. Как объяснил один из его членов, журналист Денис Бигус: «Мы ищем случаи, когда нормы закона „Об очищении власти“ не были выполнены, когда кто-то нашел лазейку, чтобы избежать люстрации. У каждого есть конкретное направление работы»[1464].
Сопротивление люстрации изначально оказалось чрезвычайно сильным. Фактически закон «Об очищении власти» саботировался почти в каждом государственном институте, подлежащем его действию. Одни организации не увольняли сотрудников, другие устраивали волокиту, вовремя не предавали гласности итоги люстрационных проверок; чиновники фальсифицировали декларации о доходах. Как показывают сведения Департамента люстрации при Министерстве юстиции, одним госслужащим налоговые органы «прощали» незадекларированную собственность, а других требовали уволить без достаточных к тому оснований[1465].
Эксперты Фонда «Открытый диалог» выделили следующие способы, с помощью которых часть чиновников стремилась избежать люстрации: добиться (без реальных оснований) звания участника антитеррористической операции (АТО)[1466]; перейти на период люстрации на более низкую позицию в служебной иерархии, на которую люстрационные нормы не распространялись; оттягивать служебные проверки; быть избранным в парламент (выборные посты находятся вне сферы действия закона); оспаривать люстрационные решения в судах[1467].
Заключения Венецианской комиссии и Конституционного суда. Закон «Об очищении власти» постоянно находился под угрозой отмены. Противники люстрации (в первую очередь — депутаты «Оппозиционного блока», состоящего главным образом из бывших членов «Партии регионов» экс-президента Януковича) постоянно критиковали закон за нарушение презумпции невиновности и других международных принципов и норм. Они ссылались на решение Венецианской комиссии, начавшей рассмотрение украинского закона о люстрации в октябре 2014 года и выпустившей в декабре того же года довольно критическое заключение, в котором шла речь о неполном соответствии закона международным стандартам и принципу верховенства права[1468].
Украинское правительство тогда частично приняло критику и подготовило проекты поправок к закону. В итоге окончательное заключение Венецианской комиссии, обнародованное в июне 2015 года, признало, что цели, которые преследовал закон «Об очищении власти», — защита нового демократического режима от элит предыдущей недемократической системы и борьба с коррупцией — «ценные и легитимные»[1469]. Окончательное заключение Венецианской комиссии оказалось вполне нейтральным, хотя и содержало некоторые рекомендации по изменению закона (например, комиссия предложила бороться с коррупцией с помощью отдельного законодательного акта и выступила за создание независимого института для проведения люстрации)[1470]. Однако поправки к закону на основании рекомендаций Венецианской комиссии так и не были приняты Верховной радой Украины.
Вскоре после вступления закона «Об очищении власти» в силу Верховный суд, Служба внешней разведки и группа из 47 депутатов «Оппозиционного блока» обратились в Конституционный суд Украины (КСУ) для проверки закона на предмет соответствия Конституции страны. Министерство юстиции и Общественный люстрационный комитет (ОЛК) в ответ на это заявили, что КСУ не имеет права рассматривать законы на соответствие украинской Конституции, поскольку треть судей КСУ имеют конфликт интересов: вероятно, они сами подпадают под действие закона о люстрации. В отношении шести судей КСУ были открыты уголовные производства по незаконной передаче ими властных полномочий Виктору Януковичу[1471].
Глава ОЛК и народный депутат от партии «Самопомощь» Егор Соболев подал в КСУ ходатайство об отводе шести судей, но получил отказ. Тогда Соболев обратился с публичным предупреждением к украинскому президенту Петру Порошенко (2014–2019), заявив, что в случае отмены люстрации больше не будет «тратить время на законы», а сосредоточится «на подготовке нового восстания, которое остановит реставрацию системы Януковича»[1472]. По словам Соболева, «одной из ключевых целей этого восстания будет набор заново всех судей», а также «наказание нынешних преступников в мантиях — преступников, которые уже два года уничтожают запрос общества на правосудие». В том числе, по словам Соболева, «наказание наконец понесут судьи Конституционного суда, которые давали Януковичу диктаторские полномочия, а теперь рассматривают отмену люстрации его режима»[1473].
Генпрокурор Юрий Луценко, в свою очередь, предупредил судей КСУ об ответственности и последствиях в случае провала закона «Об очищении власти» и заявил, что инициирует более жесткий закон в случае отмены действующего[1474].
В итоге Конституционный суд, несколько раз приступавший к рассмотрению дела о соответствии отдельных положений закона о люстрации Конституции Украины, каждый раз откладывал решение на неопределенный срок. При этом суды, как правило, приостанавливали производство по делам люстрированных до принятия решения Конституционным судом[1475].
Предварительные результаты
Всего в Украине на момент вступления в силу закона «Об очищении власти» под критерий автоматического увольнения на основании занятия высоких должностей в период президентства Януковича подпадало около 5 тыс. чиновников, или около 0,7% из 700 тыс. должностных лиц (включая 300 тыс. государственных служащих), подлежавших проверке[1476]. За два года, по данным Министерства юстиции, 934 должностным лицам был закрыт доступ к госдолжностям до 2024 года (именно такое число имен содержалось в специальном реестре Минюста по состоянию на октябрь 2016 года)[1477]. Еще несколько тысяч, согласно данным Минюста, оставили посты добровольно до начала проверок[1478].
По оценкам украинского Института «Республика» — гражданского объединения, осуществляющего контроль за выполнением люстрационного законодательства в Украине, — к маю 2016 года около 80% чиновников были уволены в рамках так называемой автоматической люстрации из‐за пребывания в должности в период правления Виктора Януковича, примерно 15% лишились работы по имущественной люстрации и только 5% были освобождены от должности на основании декоммунизационных критериев (из‐за работы в КПСС, ВЛКСМ или КГБ)[1479].
По данным Министерства юстиции Украины, представленным в отчете «О результатах сбора и обобщения информации по реализации закона „Об очищении власти“ в течение двух лет», из 934 чиновников, подлежавших автоматическому увольнению, 258 человек были сотрудниками Государственной фискальной службы (ГФС), 206 — органов прокуратуры, 190 — органов МВД, 59 — Службы безопасности Украины, 48 — областных и районных администраций и 173 — других центральных органов исполнительной власти[1480].
Что касается люстрационных критериев, то, по данным Минюста, 447 человек (48%) были уволены на основании части 1 статьи 3 закона (занятие должности не менее года в 2010–2014 годах), 106 человек (11%) — на основании части 2 статьи 3 (неувольнение с должности в период Евромайдана). 113 человек (12%) были уволены на основании пунктов 9–12 части 2 статьи 3 закона как сотрудники правоохранительных, следственных органов или органов прокуратуры, проводивших следственные и оперативные действия в отношении участников Евромайдана. Еще 111 человек (12%) лишились должностей из‐за непредставления заявления о проведении проверки (часть 3 статьи 4), и еще 110 (12%) — по критериям имущественной люстрации (часть 8 статьи 3). Только четверо были уволены на основании занятия в свое время руководящих постов в компартии (пункт 1 части 4 статьи 3), а 43 человека (около 5%) лишились должностей, так как были штатными сотрудниками или агентами в КГБ СССР или УССР (пункт 3 части 4 статьи 3)[1481].
Проверками по критерию сотрудничества с советскими органами госбезопасности (им подлежали лица, рожденные до 1973 года включительно) занимался Отраслевой государственный архив Службы безопасности Украины. По данным Министерства юстиции, за два года в архив поступили запросы на проверку 157 111 человек, из которых ответ был получен по 156 887[1482]. Хотя уволено за связи с госбезопасностью было лишь несколько десятков человек, по словам руководителя аппарата главы СБУ Александра Ткачука, более 3,3 тыс. сотрудников ушли из Службы сами до или с момента начала проверок. Из уволившихся самостоятельно, по словам руководителя аппарата ведомства, 40% подпадали под люстрационные критерии[1483].
Хотя основной процесс проверок пришелся на первые два года с момента принятия закона «Об очищении власти», проверки должностных лиц продолжались и по окончании этого срока. По информации директора архива СБУ Андрея Когута (на октябрь 2019 года), за неделю архив получает 20–70 запросов на проверку[1484].
Постановление Европейского суда по правам человека. В октябре 2019 года Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) вынес первое постановление по жалобам украинских чиновников, уволенных в результате люстрации. В целом суд согласился, что «период президентства Виктора Януковича в Украине характеризовался рядом негативных изменений в отношении демократии, принципа верховенства права и прав человека, и его правление считалось антидемократичным и было связано с крупномасштабной коррупцией»[1485]. В связи с этим суд признал, что «меры по изменению и реформированию государственной гражданской службы, включая меры против государственных гражданских служащих, лично ассоциируемых с указанными негативными изменениями, в принципе были обоснованными»[1486].
Однако ЕСПЧ констатировал нарушение статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод в отношении всех заявителей в деле «Полях и другие против Украины». Суд пришел к заключению, что меры, которые «были намного шире по пределам и применялись в контексте, отличающемся от ситуаций, превалировавших в Центральной и Восточной Европе», были применены без индивидуальной оценки личного поведения конкретных лиц. При этом ответственность в ходе люстрации, по мнению ЕСПЧ, должна была быть индивидуализирована[1487]. В мае 2020 года представители Министерства юстиции заявили о намерении изменить закон в соответствии с требованиями ЕСПЧ[1488].
Люстрация судей
Справедливая, честная и независимая судебная система была одним из основных требований Евромайдана, и все последующие годы общественный запрос на нее продолжал оставаться чрезвычайно высоким. До «Революции достоинства» суды пользовались наименьшим общественным доверием среди государственных институтов, а впоследствии утратили его еще больше. Проведенный Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива общенациональный опрос показал, что с мая 2013 по декабрь 2014 года недоверие к судам выросло с 71 до 81%. Главной причиной, подрывающей доверие к судебной системе, стала в глазах респондентов коррумпированность судей (94%)[1489].
Украинское гражданское общество боролось за преобразования, осознавая, что сохранение старой системы правосудия с прежними кадрами способно подорвать возможности осуществления других реформ. Принятый в апреле 2014 года закон «О восстановлении доверия к судебной системе» предназначался для поддержки широко понимаемой судебной реформы[1490]. Закон предусматривал проверки действий судей судов общей юрисдикции, выносивших решения против участников массовых акций протеста между 21 ноября 2013 и 11 апреля 2014 года, привлечение судей к дисциплинарной ответственности и освобождение их от должности в случаях нарушения присяги. Проверка должна была осуществляться Временной специальной комиссией (ВСК), созданной при Высшем совете юстиции (ВСЮ), в течение года с момента формирования состава ВСК[1491].
Обратиться в ВСК с запросом о проверке деятельности конкретных судей могло любое юридическое или физическое лицо. Комиссия получила более 2 тыс. обращений по «майдановским» судьям и отобрала 300 заявлений, подпадающих под ее полномочия. Проведя проверку по этим заявлениям, ВСК рекомендовала ВСЮ уволить 46 судей. В начале июня 2016 года ВСЮ одобрил освобождение от должности 29 из них за нарушение присяги[1492]. Однако большинство судей оспорили это решение в Высшем административном суде Украины (ВАСУ) и добились его отмены[1493]. Тем не менее 12 июля Верховный суд Украины поддержал решение ВСЮ об увольнении ряда судей, рассматривавших зимой 2013/14 года дела активистов Евромайдана и Автомайдана[1494].
В конце сентября 2016 года члены Коалиции общественных организаций и экспертов «Реанимационный пакет реформ», борющихся за проведение институциональных реформ в Украине, и депутаты партии «Самопомощь» обратились с требованием к президенту и руководству Верховной рады созвать внеочередное заседание парламента, чтобы успеть уволить нарушивших присягу судей до 30 сентября — срока, когда полномочия по увольнению судей должны были перейти от Верховной рады к Высшему совету правосудия (его планировалось создать в будущем путем реорганизации ВСЮ)[1495]. Под давлением общества президент Порошенко 27 сентября сам обратился к спикеру Верховной рады Андрею Парубию с призывом созвать до 30 сентября внеочередное заседание парламента для увольнения за нарушение присяги всех судей, в отношении которых было внесено представление ВСЮ, в том числе причастных к незаконным арестам активистов Майдана. «Нельзя допустить, чтобы эти судьи и дальше осуществляли судопроизводство от имени Украины», — написал Порошенко в своем обращении в «Фейсбуке»[1496].
В итоге 29 сентября 2016 года состоялось внеочередное пленарное заседание Верховной рады, на котором парламентарии проголосовали за увольнение 29 судей из 33, ранее представленных ВСЮ к увольнению за нарушение присяги[1497]. Всего, по сведениям Минюста, на октябрь того же года по этому критерию было уволено 40 судей (что составило лишь 10% от числа судей, которые, по мнению украинской общественности, нарушали права и выносили неправосудные приговоры в отношении активистов Евромайдана)[1498].
Закон «О восстановлении доверия к судебной системе» также прекращал полномочия всех председателей судов общей юрисдикции и их заместителей и предписывал избрание новых председателей. Однако после того, как в апреле–мае 2014 года в подавляющем большинстве судов состоялись выборы, выяснилось, что, по разным данным, в 60–80% случаев было переизбрано предыдущее руководство[1499].
Противодействие люстрации со стороны судейского корпуса. Итак, меры, связанные с очисткой судебной системы, оказывались малоэффективными. Украинские судьи не поддерживали люстрационные меры и активно сопротивлялись им. Согласно данным национального опроса, проведенного Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива в конце 2014 года, 67% судей оказались противниками люстрации в любой форме[1500].
Часть судей отказывались давать согласие на прохождение люстрационных проверок. Судьи, подпадающие под проверки, пытались заблокировать деятельность ВСК, оспаривая в судах полномочия комиссии и назначение ее отдельных членов. Позже они подавали жалобы на заключения комиссии, пытаясь прекратить рассмотрение вопросов в ВСЮ. В случае апелляций уволенных чиновников судьи нередко занимали их сторону, восстанавливая в должностях[1501]. Члены ВСЮ также проявили достаточно высокую лояльность к коллегам, представив к увольнению гораздо меньшее число судей, чем ожидало гражданское общество[1502].
В начале марта 2016 года председатель Высшего административного суда Украины (ВАСУ) Александр Нечитайло заявил о невозможности дальнейшего наказания судей, выносивших неправосудные приговоры активистам Евромайдана. По мнению руководителя ВАСУ, закон имел противоречивую формулировку, предусматривая одновременно одногодичный и трехлетний сроки давности, и ВАСУ предпочел ограничить срок привлечения к ответственности одним годом[1503]. Критики этого решения приводили его как очередной пример круговой поруки в судебной системе.
В начале июня 2016 года украинский парламент принял новый законопроект о судебной реформе, направленный на борьбу с коррупцией в правовой сфере[1504]. В соответствии с ним судьи должны были отбираться независимой группой экспертов по конкурсу на основе их профессиональных качеств. Накануне принятия закона президент Петр Порошенко заявил, что более 40% действующих судей не смогут пройти Высшую квалификационную комиссию в рамках новой системы отбора[1505].
30 сентября 2016 года вступили в силу поправки в Конституцию в части правосудия и закон «О судоустройстве и статусе судей», позволявшие начать столь ожидаемую судебную реформу[1506]. По новой системе судьи должны не только отбираться на конкурсной основе, но и проходить имущественную проверку с помощью системы электронного декларирования[1507].
В течение месяца до вступления в силу нового законодательства около тысячи судей подали прошения об уходе с должностей по собственному желанию. Некоторые эксперты и активисты увидели в процессе добровольного увольнения судей позитивный тренд самоочищения системы правосудия, отмечая неготовность части судебного корпуса «проходить новые конкурсы», «открывать декларации» и «жить по-новому»[1508].
***
После Евромайдана многие украинцы испытали разочарование, крушение иллюзий и надежд. Год спустя после начала массовых протестов большинство опрошенных признавались социологам в своем разочаровании из‐за «отсутствия необходимых реформ, неэффективной борьбы с коррупцией, ухудшения экономической ситуации, а также непривлечения к ответственности людей, участвовавших в подавлении оппозиции и нарушениях прав граждан на Евромайдане»[1509]. Общенациональные опросы, проведенные украинской группой «Рейтинг» в 2016 году, показали, что, по мнению 76% респондентов (в феврале) и 71% (в июне), страна движется в неправильном направлении[1510].
И все же, хотя воспроизводство прежних отношений между обществом и государством в Украине преобладало над демократическими изменениями, гражданское общество продолжало борьбу за реформы.
Украинский закон о люстрации был разработан гражданскими активистами, в первую очередь Общественным люстрационным комитетом, и принят парламентом благодаря массовой кампании поддержки. Часть активистов, занявших государственные посты или избранных в Верховную раду после Евромайдана, сыграли значительную роль в контроле над его осуществлением.
Протестному движению удалось предложить проект реформ, способных объединить всех граждан, а не только выразить интересы активистского ядра. Такая консолидация стала возможной благодаря антикоррупционной повестке: по данным исследования, проведенного социологической группой «Рейтинг» в марте 2014 года, приоритетной для абсолютного большинства украинцев, независимо от региона проживания, была именно борьба с коррупцией (63%)[1511].
Люстрация в Украине прошла весь путь: общественная артикуляция, законодательное воплощение, реализация. По мнению экспертов из Общественного совета по люстрации при Министерстве юстиции, первая цель люстрации — защита государства от возвращения к власти бывших недемократических элит — была достигнута на 90%, поскольку многие официальные лица, подлежащие автоматическому увольнению, фактически потеряли работу. В то же время реализация второй цели — очищение власти от коррумпированных элит — потерпела крах из‐за саботажа проверок в Государственной фискальной службе[1512].
Председатель Совета Александра Дрик заявила в интервью 2016 года, что «люстрация была и остается единственным инструментом, который дает конкретные результаты»[1513]. При этом она признала, что полного очищения власти невозможно достичь одной лишь люстрацией: для этого должны заработать другие антикоррупционные инструменты, включая Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) и систему электронного декларирования[1514].
Украинское гражданское общество оказывало и продолжает оказывать постоянное давление на бюрократический и административный аппарат посредством публичных протестных акций. Ярким примером этого стали акции протеста против прокурорской коррупции, проходившие в нескольких украинских городах весной 2016 года (самые длительные и решительные демонстрации состоялись в Одессе против назначения Николая Стоянова областным прокурором)[1515].
Как заявил в июне 2016 года глава ОЛК и председатель комитета Верховной рады по вопросам предотвращения и противодействия коррупции Егор Соболев (находился на этом посту до декабря 2017 года)[1516], учитывая обстоятельства, «это вообще чудо», что закон о люстрации «хоть как-то работает»: «По логике этот закон вообще не должен был быть принят. <…> Никто не верил, что его примут, тем более — что он начнет работать. Мы как граждане сделали это возможным. Закон с первых дней саботируют. Порошенко начал, другие взяли пример. <…> Ни три генпрокурора, ни два главы СБУ, ни министр МВД не хотели его выполнять. Многих высокопоставленных чиновников удалось заставить уйти в отставку только после журналистских расследований, митингов и скандалов в парламенте. <…> То, что мы пятнадцать месяцев не даем людям Януковича в Конституционном суде по просьбе других людей Януковича отменить этот закон — тоже огромное чудо! Каждый день сохранения закона о люстрации — это важно. Если этого механизма не станет, я предвижу большую кровь, к сожалению»[1517].
В другом интервью того же года Соболев обратил внимание на то, что следствием принятия люстрационного законодательства стало не только увольнение «около тысячи официально люстрированных», но и добровольный уход с постов еще нескольких тысяч человек. «Это в основном все страшные люди. <…> Чиновники, руководители администраций, высокопоставленные прокуроры, таможенники, эсбэушники», — подчеркнул глава ОЛК[1518]. Соболев, однако, отметил, что задача «найти новых, лучших» чиновников на эти посты «почти полностью провалена». Тем не менее, по его словам, «это не проблема люстрации, а проблема нового руководства государства»[1519].
В сентябре министр юстиции Украины Павел Петренко (2014–2019) также заявил, что «люстрация выполнила свою историческую миссию»[1520]. По его мнению, «пока не были созданы антикоррупционные органы, люстрацией необходимо было не допустить на государственную службу ближайшее окружение Януковича, чтобы не произошло реванша». По словам министра, эта задача была выполнена: «Несколько тысяч высших руководителей государства, которые были в близком окружении Януковича, не имеют возможности на сегодняшний день занять любую должность, даже секретаря Киевсовета, для примера, поскольку есть запрет в отношении таких лиц»[1521].
В конце октября 2016 года, в двухлетнюю годовщину принятия закона, Департамент по вопросам люстрации при Минюсте выпустил заявление об успешном завершении процесса очищения власти на 98% в части устранения чиновников, занимавших высокие должности в период президентства Януковича и подпадающих под критерий автоматического увольнения. По оценкам ведомства, 5 тыс. человек из этой категории или «сами ушли, или к ним принудительно применили закон „Об очищении власти“»[1522].
Вместе с тем представители Минюста и Общественного совета по люстрации при министерстве признали провал имущественной проверки, с помощью которой сторонники люстрации планировали побороть коррупцию в государственных институтах[1523]. По словам главы Департамента по вопросам люстрации Татьяны Козаченко (ушла в отставку после двух лет работы в этой должности в ноябре 2016 года), «по этому критерию люстрированы всего 111 человек. И они на самом деле не связаны с громкими коррупционными скандалами в стране»[1524]. Сторонники люстрации выражали надежду, что функцию очищения государственной системы от коррумпированных элит выполнят новые антикоррупционные органы и система электронного декларирования.
В то же время Татьяна Козаченко признавала высокую вероятность того, что Конституционный суд признает неконституционным закон «Об очищении власти». С ее точки зрения, такое решение будет принято, как только снизится общественный интерес к закону[1525]. Именно «общественная активность и независимость СМИ» стали, по словам Козаченко, наиболее действенными механизмами изменений: «Только под инструментами публичными власть вынуждена меняться и соответствовать требованиям общества, потому что она понимает, в противном случае ее может ждать то, что было в 2013–2014 годах»[1526].
Постскриптум: «Люстрация 2.0» от президента Зеленского. Серьезному испытанию закон о люстрации подвергся с избранием 21 апреля 2019 года Владимира Зеленского на пост президента Украины. Одним из первых его решений стало назначение главой президентской администрации (с июня 2019 года она носит название Офис президента Украины) юриста Андрея Богдана. В 2010–2014 годах он дважды занимал должность правительственного уполномоченного по антикоррупционной политике — должность, подпадающую под действие закона о люстрации (как и должность главы Администрации президента (АП), на которую Богдан был назначен).
О том, что Богдан подлежит люстрации и что его назначение на должность главы президентской администрации было незаконным, сразу заявили представители Минюста и Общественного люстрационного комитета. Их позиция заключалась в том, что Богдан не только занимал подлежащую люстрации должность в общей сложности более года, но и добровольно не ушел в отставку во время событий на Евромайдане (то есть подпадал сразу под два критерия люстрации в соответствии с пунктами 1 и 2 части 2 статьи 3 закона «Об очищении власти»)[1527].
Заместитель министра юстиции Сергей Петухов, обратив внимание на то, что должность главы Администрации президента прямо указана в части 5 статьи 2 закона, подчеркнул, что «обязанность соблюдения требований законодательства об очищении власти возложена на руководителя соответствующего органа»[1528]. В связи с этим он запросил у Администрации президента информацию о ее вновь назначенных руководителях для проведения люстрационной проверки[1529]. В своем обращении, опубликованном в «Фейсбуке», Петухов заявил: «Если кто-то считает люстрационный закон несправедливым, то это не освобождает его от обязанности его выполнять. Люстрация была одним из первых требований „Революции достоинства“, и Министерство юстиции делало все для надлежащего внедрения принятого закона»[1530].
Татьяна Козаченко, которая после ухода с поста руководителя Департамента по вопросам люстрации стала председателем Общественного совета по вопросам люстрации при Минюсте, выступила с аналогичным обращением, подчеркнув, что указ президента Зеленского о назначении Богдана главой АП прямо противоречит закону «Об очищении власти». «Вынесение Указа вопреки закону означает, что президент ставит себя выше закона и демонстрирует на всю страну настоящее отношение к верховенству права», — отметила Козаченко[1531]. По ее мнению, в такой ситуации закон даже «не нужно» отменять через Конституционный суд («который четыре года его „маринует“, а должен был рассмотреть в течение всего одного месяца еще в 2015 году»), поскольку руководством страны «продемонстрировано, что можно закон игнорировать»[1532].
Глава Общественного совета оспорила назначение Богдана в судебном порядке. Однако Кассационный суд в составе Верховного суда в конце мая отказался рассматривать иск (по информации суда, «истец не являлся участником правоотношений, которые возникли в результате назначения Богдана главой АП, и не имел права обжаловать это решение»)[1533]. В сентябре позиция суда первой инстанции была поддержана Верховным судом, который отклонил апелляционную жалобу на назначение Богдана[1534]. В итоге последний сохранил занимаемую им должность.
Менее чем через два месяца после вступления в должность президент Владимир Зеленский заявил о планах внести изменения в закон «Об очищении власти», дополнив перечень должностей, подпадающих под люстрацию, представителями власти, занимавшими руководящие посты в 2014–2019 годах (то есть в годы правления его предшественника на президентском посту Петра Порошенко). В своем обращении в «Фейсбуке» Зеленский предложил люстрировать «президента Украины, всех народных депутатов, председателя Верховной рады, членов правительства, генпрокурора, председателя СБУ, глав Антимонопольного комитета и Фонда госимущества, председателей государственной фискальной службы и таможни, секретаря СНБО, руководство оборонных предприятий, занимающих должности с 23 февраля 2014 по 19 мая 2019 года»[1535].
Инициатива Зеленского расширить действие закона о люстрации вызвала критику как внутри страны (в частности, эта инициатива была раскритикована Общественным люстрационным комитетом), так и за рубежом. В совместном заявлении, выпущенном послами стран «Большой семерки», подчеркивалось, что «теперешняя ситуация в Украине несравнима с той, которая имела место после „Революции достоинства“»[1536].
Так что спустя пять лет после принятия закона «Об очищении власти» будущее украинской люстрации оставалось неопределенным. Открытым оставался и вопрос о том, сможет ли общественное давление произвести системные изменения в стране, так ожидаемые украинским большинством.