Немалая роль в этом принадлежала губернаторам, непосредственно контролировавшим земли провинции. Среди губернских и уездных чиновников в IX в. были, несомненно, люди, добросовестно служившие центральному правительству, укреплявшие государственную собственность, заботившиеся об ирригационных системах[27]. Однако большинство стремилось к личному обогащению. С начала IX в. многие представители столичной знати лишь номинально числились губернаторами и, оставаясь в столице, посылали в провинции своих уполномоченных. Руководство провинциями полностью сосредоточилось в руках фактических губернаторов (дзурё) [222; 224]. Главное место в их служебной деятельности занимал сбор налогов, осуществлявшийся с помощью губернских и уездных чиновников и деревенских старост. При этом правительство часто указывало губернаторам на недоимки, низкое качество присланных продуктов, слишком позднее поступление налогов. Однако многие губернаторы слабо реагировали на предупреждения министров. Они усиливали эксплуатацию крестьян, использовали для посевов на собственных полях рис из государственных амбаров [427]. Не препятствуя росту собственности отдельных уездных чиновников, губернаторы превращали их в своих фактических вассалов. В свою очередь, уездные чиновники закрывали глаза на попытки землевладельцев уклониться от налогов, оказывать сопротивление сборщикам налогов, а нередко и сами вели с губернаторами борьбу за землю.
Нередкими были конфликты губернаторов с крестьянской верхушкой и местными землевладельцами, не имевшими рангов. Отсутствие ранга у лица, захватившего или разработавшего землю и превратившего ее в частную собственность, давало губернатору основание потребовать от такого собственника уплаты налогов и выполнения повинностей.
Провинциальные чиновники, наживавшиеся на повинностях и ссудах, были лично заинтересованы в том, чтобы заставить землевладельцев внести налоги и одновременно — продемонстрировать центральному правительству свое служебное рвение. Нетитулованные собственники полей вынуждены были подчиняться требованиям властей и вместе с тем искали всяческие пути, чтобы обойти закон. Сам процесс распада надельной системы содействовал им. В частности, прекращение регулярных переписей населения привело к тому, что местным землевладельцам и разбогатевшим крестьянам удавалось легко обманывать сборщиков налогов относительно числа членов семьи, выдавая трудоспособных за стариков, мужчин за женщин. Но скрыть от губернаторов размеры своих полей они не могли. Любой ценой (за взятку или путем прямой покупки) они стремились получить чиновничий ранг, а вместе с ним налоговый иммунитет. Но в IX в. практика продажи рангов еще не была узаконена. Поэтому многие местные землевладельцы временно переселялись в столицу, поступали на низшие должности в правительственные учреждения, дворцовую стражу, в храмы, на службу в дома аристократии. В 30–70-х годах IX в. население столицы Хэиан выросло в несколько раз.
Вернувшиеся в свои владения землевладельцы отказывались платить налоги и подчиняться распоряжениям губернаторов, ссылаясь на службу в столице. В докладах губернаторов (гэбуми)[28] правительству отмечены случаи, когда уклонявшиеся от уплаты налогов нетитулованные землевладельцы (кандзякунин) после сбора урожая вешали на своих амбарах бирки с указанием, что рис принадлежит какому-либо знатному дому или столичному ведомству [283, с. 308–310, 320].
Разложение надельной системы крестьянского землепользования стало характерной чертой социально-экономического развития Японии в IX в. Попытки передела земель предпринимались в 810 и 828 гг. В 844 г. была проведена только аграрная инспекция. Однако поощрение земледелия оставалось еще основой экономической политики правительства. В 825 г. губернаторам было предписано произвести текущий ремонт оросительных систем силами крестьянства и доложить правительству о необходимости капитального ремонта. Расходы на ремонт предполагалось покрыть за счет процентов с дополнительных ссуд риса крестьянам. В те же годы поощрялось строительство водяных колес для орошения, а по указу 829 г. их следовало создать во всех провинциях. При этом использовался опыт ирригации в Китае. С начала IX в. активно стимулировалось выращивание тутовника и лакового дерева. Правительство Камму посылало крестьянок из провинций Оми, Исэ, Сагами, Тамба и других в северо-восточную провинцию Муцу для обучения населения Муцу технике разведения шелковичного червя [283, с. 125–128].
Однако эти меры сами по себе не могли укрепить государственную собственность на землю, передел же земли после 828 г. не проводился в течение пятидесяти лет. Крестьяне, родившиеся в эти полстолетия, не получали наделов от государства и вынуждены были либо арендовать землю, либо уходить в вотчины, работать на кабальных условиях.
Попытка наделения землей была предпринята в конце 70-х — начале 80-х годов IX в. главным министром Фудзивара-но Мотоцунэ. В 878 г. губернаторам пяти центральных провинций (Кидай) было предписано провести аграрную инспекцию, а в конце следующего, 879 г. в эти провинции были назначены специальные правительственные чиновники для выдачи наделов. Фактически же чиновники выехали лишь в соседнюю со столицей провинцию Ямасиро, что в немалой степени объяснялось состоянием финансов губернаторств, не имевших достаточных средств для содержания столичных эмиссаров со свитой. В остальных же районах передел земли был поручен губернаторам, которые провели аграрную инспекцию, послали правительству доклады, но намеренно затягивали выдачу наделов, ожидая инструкций из столицы.
Главным препятствием для наделения крестьян землей был рост частной собственности, следствием которого явилось значительное сокращение фонда общественных земель. Большая же часть прежних крестьянских держаний под разными предлогами была захвачена землевладельцами, всячески препятствовавшими наделению землей крестьян. Поэтому оно не было доведено до конца. Там же, где крестьяне получили землю, площади наделов оказались меньше, чем полагалось по закону и требовалось для выполнения фискальных обязанностей. В частности, в провинции Ямасиро мужчинам вместо положенных 2 тан выдавалось 1,5 тан (15, 75 ара) заливных полей и 60 бу (1,75 ара) сухих полей. Женщинам наделы вообще не выдавались [283, с. 254, 257–260].
Экономическая политика правительства была двойственной и противоречивой. Одновременно с попытками поддержать надельную систему как источник дохода государства и привилегированной знати и ограничить рост частной собственности на землю выдавались разрешения на создание вотчин — в первую очередь принцам, аристократам, крупным храмам. Развитие вотчинной системы ослабляло централизованную государственную власть, поэтому правительство, по мере возможности, стремилось держать вотчины под контролем. В конце IX — начале X в. наметился переход от попыток приостановить полный распад надельной системы к политике упорядочения вотчин.
В 90-х годах IX в. правительство императора Уда провело ряд новых реформ, призванных приостановить крушение принципа государственной собственности на землю и людей. В целях изучения положения крестьянства, отчетливо делившегося на государственное и вотчинное, в провинции были посланы правительственные инспекторы (момикуси), которые получили доклады начальников уездов. Из них следовало, что знать, принцы и храмы захватывали не только пустоши, но и наиболее плодородные и удобно расположенные крестьянские поля. Крестьяне требовали пресечь эти действия. От произвола крупных феодалов страдали также местные землевладельцы, у которых под предлогом взимания долгов отбирался рис — в объеме, значительно превышавшем действительную сумму долга. Правительство попыталось пресечь посягательство столичной аристократии и храмов на земли, а также запретило им препятствовать сбору налогов губернаторами [36, т. 2, с. 604–605].
Одновременно были приняты меры по усилению государственной зависимости крестьянства. Правительство приказало возобновить ежегодное составление учетных книг. Запрещалась миграция крестьян в столицу и из столицы. Государственные принудительные ссуды, ранее распределявшиеся подушно, с 894 г. стали выдавать в зависимости от площади земли: переписи населения не проводились, и установить число налогоплательщиков практически было невозможно. Ужесточался контроль над лицами, уклонявшимися от уплаты налогов. Однако требуя от крестьян выполнения фискальных обязанностей, власти не произвели передела земли [283, с. 337–341].
Таким образом, правящие круги пытались поправить финансовое положение администрации за счет усиления эксплуатации крестьян. Что же касается мер в отношении знати, принцев и храмов, то они в большинстве случаев носили формальный характер. Экономическая база вотчинников была уже достаточно прочной для того, чтобы игнорировать правительственные распоряжения. В частности, в IX в. неоднократно издавались указы, запрещавшие губернаторам оседать на земле, а принцам и знати — переселяться из столицы в провинции. Очередной указ, свидетельствовавший о наличии в провинциях весьма широкого слоя землевладельцев — выходцев из столичной знати, превращавшихся в военных феодалов, был принят в 891 г. [36, т. 2, с. 620–621]. Наличие больших площадей неосвоенных земель и возможность захвата крестьянских держаний влекли в провинцию потомков принцев, не имевших надежды на занятие трона, и представителей знати, не рассчитывавших на умножение имущества путем политической карьеры, поскольку высшие государственные посты постепенно были монополизированы домом Фудзивара, родственным императорскому. Власти были бессильны остановить процесс захвата земли знатью.
Переход к политике упорядочения вотчин обнаружился в реформах начала X в., осуществленных под руководством левого министра Фудзивара-но Токихира и продолживших реформы Уда. В 902 г. был опубликован ряд правительственных указов, касавшихся надельной системы и вотчин. В указах констатировались возросшая численность крестьян, обязанных платить налоги, выполнять повинности, но не имевших надельных полей, и уклонение от налогов держателей наделов и мелких землевладельцев. Правительство обязало губернаторов провести подворную перепись во всех провинциях и через каждые двенадцать лет осуществлять передел земли.