cajas. Служащие казначейства за все отвечали перед бухгалтерией – Contaduría – Совета по делам Индий. Они делали выплаты, которые санкционировала королевская власть, в частности выплаты регулярного денежного содержания служащим, получавшим жалованье, в своих провинциях и организовывали отправку излишков на регулярно курсирующих кораблях в Торговую палату в Севилью.
Организация казначейств в провинциях не отвечала должным требованиям, а число королевских чиновников было слишком мало для того, чтобы выполнять такой огромный объем работы, даже если они всегда были компетентны и честны. Ввиду недостаточного контроля они часто не обладали ни компетентностью, ни честностью. Проведение проверки их счетов и обнаружение их ошибок и растрат было серьезной задачей. В Индиях в XVI веке это было возложено на audiencias. До 1605 года Совет по делам Индий сам был судом последней инстанции по аудиту. Как можно было ожидать, работа по проведению аудита всегда просрочивалась. В случаях, когда в результате сильного давления со стороны короны или ее представителей проводился тщательный аудит, часто обнаруживалась недостача огромных сумм, а многие кражи и жульничества, вероятно, остались незамеченными. В 1605 году корона попыталась усовершенствовать систему бухгалтерского учета, введя в Индиях Tribunales de Cuentas (аудиторские суды) – один в Лиме, один в Мехико и один в Санта-Фе-де-Богота. Каждый такой суд состоял из трех contadores (бухгалтеров). Главная их обязанность состояла в том, чтобы проводить проверки расчетов всех служащих казначейства в их регионах и ежегодно отчитываться перед Советом по делам Индий о состоянии дел в казначействах провинций и мерах, принятых к тому, чтобы исправить ошибки или наказать мошенников. Совместно с audiencias они обладали широкими полномочиями при решении споров по вопросам налогообложения и общественных финансов. Их решения нельзя было подвергнуть пересмотру.
Главными должностными лицами империи в Америке – Новой Испании и Перу соответственно – были два вице-короля. Перу, будучи богаче, по крайней мере ценными металлами, считалась главной, и вице-королей Новой Испании часто переводили с повышением в Перу, куда они брали с собой толпы подчиненных и иждивенцев; но каждый из них был подотчетен непосредственно королю. Вице-короли могли быть юристами, церковнослужителями или – что чаще случалось – представителями военной знати. Полномочия вице-короля были огромны и отражались на его положении. Он был председателем вице-королевской audiencia, хотя и не обладал правом голоса в судебных вопросах, если только он не был юристом по образованию. Он также председательствовал – обычно в лице своего заместителя – в столичном cabildo. Он находился в центре всего, и его жалованье было достаточно щедрым, чтобы он был выше мелкой коррупции. Однако он не имел возможности стать опасно независимым. Короли Испании были полны решимости не допустить повторения финансовых домогательств Колумба или неподчинения законной власти, как было со стороны Гонсало Писарро. Так как никакие выплаты на законном основании не могли быть сделаны из казначейства колонии без предварительной санкции короля, вице-король не мог тратить общественные деньги по своей воле. Не считая незначительных должностей при своем дворе, практически не было должностей, которые он мог распределять; гражданские должности заполнялись в соответствии с установленным порядком, который – по закону – он контролировать не мог. Он был представителем короля в церковных вопросах, но все назначения в епархии и основные церковные приходы осуществлялись в Испании. Он был генерал-капитаном, но за исключением небольшой личной охраны он не имел в своем распоряжении никаких постоянных войск. Он мог собрать армию, чтобы отразить вторжение или подавить восстание, призвав на службу encomenderos и их людей; но чтобы собрать наемные войска, он должен был, по крайней мере в теории, написать в Испанию для предварительного получения санкции. Более того, за ним наблюдали и в какой-то степени его ограничивали судьи audiencia; и подобно всем другим должностным лицам он должен был подчиняться residencia – судебному расследованию своего пребывания в должности в конце срока. На практике власть вице-короля во многом зависела от силы его характера и административного таланта. Мендоса, Веласко, Толедо, Энрикес на протяжении своего пребывания в должности вице-короля пользовались неоспоримой властью и сохраняли доверие короля, Фальсес и Вильяманрике – это только два примера – оказались вовлечены в конфликты по вопросам юрисдикции с audiencias и потерпели унизительное поражение. Если вице-король открыто ссорился с audiencia, он не мог быть уверенным в том, что король поддержит его. Благодаря такой неопределенности и слежке всех за всеми корона поддерживала свою собственную власть.
Король не только назначал должностных лиц высшего ранга в судах и бухгалтериях; надзор короны все больше и больше распространялся на нюансы местного управления. В районах, заселенных индейцами, постепенное возвращение короне encomiendas, как мы уже видели, открыло путь к назначению штатных corregidores, которые должны были контролировать деревенских старост. В испанских общинах корона тоже неуклонно ломала власть «старых конкистадоров» в их собственных опорных пунктах – городах с правами юридического лица. У Габсбургов была хорошая память. Восстание comuneros (городских коммун) внушило Карлу V и его преемникам большое недоверие к привилегиям и притязаниям муниципальных корпораций и местных магнатов, которые зачастую ими управляли. Города в Индиях получали титулы и гербы, дарованные короной, но мало что сверх того. Их полномочия по сбору местных налогов были строго ограничены, их procuradores (адвокатам) было запрещено собираться вместе без королевского разрешения, и любое стремление к согласованным действиям подвергалось резкому неодобрению. Ничему в характере колониальных собраний, или cortes, не было позволено развиваться. В самом начале корона также обеспечила себе контроль за составом городских советов главных городов. Везде, где сначала ежегодно назначаемые regidores год за годом выбирали своих преемников, которых должен был одобрить губернатор, корона стала назначать regidores пожизненно. Многие из тех, кто получил эти местные должности от короны, действительно были «старыми завоевателями» или колонистами, но другие приезжали прямо из Испании с письмами о своем назначении в багаже. Сознавая, какая милость им оказана, и надеясь на дальнейшие милости, они с меньшей долей вероятности становились поборниками независимости местных жителей.
Бюрократическая централизация в обширной и разбросанной по континентам империи с медленными и опасными путями сообщения, естественно, создавала свои собственные проблемы. В Испанских Индиях она была достигнута за счет местной инициативы и скорости действий. Испанские монархи – и на это были некоторые основания – никогда полностью не доверяли своим колониальным чиновникам. Все важные, а также многие не такие важные решения принимались в Испании. На просьбу к Испании прислать указания ответ не мог прийти раньше, чем через год, в самом лучшем случае. Обычно это было два года; и ответ, когда он приходил, мог быть просто требованием большей информации. Система ограничений и противовесов, отчетов, встречных отчетов и комментариев, безусловно, гарантировала, что все стороны будут услышаны, а правительство будет проинформировано; но в равной степени она ухудшала административную эффективность, способствовала бесконечным спорам и приводила к нерешительности и задержкам. В Индиях не существовало юрисдикции, которую нельзя было ограничить, и не было решения, которое нельзя было изменить на прямо противоположное. Апелляции и встречные апелляции могли годами задерживать осуществление необходимых действий до тех пор, пока не забывалась их причина. Даже когда правительство принимало решение и давало твердые указания, привычная формула «подчиняйся, но не приводи в исполнение» могла по-прежнему оправдать промедление, если решение было непопулярным.
Трудности в испанской системе колониального управления возникали не только из-за нерешительности, но и из-за ее размеров и сложности. Высокопоставленные штатные служащие – вице-короли, губернаторы, чиновники казначейства – представляли собой лишь небольшую часть всего корпуса колониальных чиновников. Империя скреплялась цепями документооборота, которые восполняли числом то, чего им не хватало в плане индивидуальной прочности. Централизованной бюрократической системе требовался огромный контингент нотариусов и писцов – escribanos, чтобы заниматься бумажной работой. Каждый суд брал в свой штат одного или более escribanos de cámara – судебных клерков. В управленческий аппарат вице-короля и провинций нанимали escribanos de gobernación – секретарей колоний. В каждом городском совете был свой escribano de cabildo – клерк городского совета, который вел протоколы заседаний, составлял письма и акты, заверял подписи regidores и зачастую бесцеремонно руководил обсуждениями дел. Провинциальные казначейства, монетные дворы, гильдии и торговые палаты – каждое учреждение, которое вело сколько-нибудь существенный объем официального или легального бизнеса, держали на службе escribanos, которые зачастую имели в подчинении немалый штат сотрудников. В неспокойном обществе, в котором губернаторы приходили и уходили, escribanos были воплощением постоянства и заведенного порядка. Их подписи на документах гарантировали короне, что предписанная процедура, административная и юридическая, выполняется. Находясь между своим начальством и обществом, эти клерки часто обладали огромной, хотя и малозаметной властью. Они не получали жалованья. Действительно, король мог взимать в Америке такие налоги, какие ему хотелось, и тратить эти деньги по своему усмотрению, но всего серебра Индий было бы недостаточно, чтобы выплатить жалованье всем этим чиновникам из королевских доходов. Как и в Европе, они получали вознаграждения по официальному тарифу. В крупных поселениях эти вознаграждения вместе с несущественными побочными доходами обеспечивали комфортную жизнь. Более высокие нотариальные должности в Индиях ценились и были желанными назначениями. И наоборот, всегда было чрезвычайно трудно заполнить вакансии нотариальных клерков в маленьких и отсталых поселениях. Поэтому система вознагра