На бумаге административный механизм в Индиях был тоже испанским, единообразным. Структура колониальной администрации была создана, и общие принципы колониальной юриспруденции были заложены при Карле V и Филиппе II. Дальнейшие периоды правления Габсбургов внесли мало существенных новшеств. Законодательный процесс империи – тщательное рассмотрение прошений, мнений и подкрепляющих доказательств, неспешные обсуждения в Совете по делам Индий, заканчивающиеся составлением документов с обоснованными рекомендациями (consultas), – требовал решения по каждому серьезному вопросу, да или нет от самого короля. Всем более поздним Габсбургам в разной степени не хватало способности принимать решения. Личные фавориты, которым они доверяли вести большую часть дел, делали мало – что касается Индий, – чтобы восполнить этот недостаток. Даже самый талантливый из них, Оливарес (1587–1645, первый министр в 1621–1643 гг. при Филиппе IV), проявил мало последовательного интереса к делам колоний; фактически гражданская война в Каталонии (восставшей в 1640 г.), которую ускорила его самонадеянность, очень опасно сократила вооруженные силы, приданные для защиты флотилий, курсирующих в Индии и обратно. В таких обстоятельствах о любой серьезной перестройке системы управления империей для преодоления следующих один за другим кризисов не могло быть и речи.
Начало XVII века, с другой стороны, было великим периодом теоретической юриспруденции в Испании, и известные юристы под эгидой Совета по делам Индий выполняли огромной важности задачу по уточнению, толкованию и составлению сводов законов. Самый выдающийся труд испанской колониальной юриспруденции Politica Indiana Хуана де Соло́рсано – авторитетный и чрезвычайно подробный анализ – был опубликован в 1647 году. В тот же период был принят ряд специализированных сводов законов по различным темам: принудительный труд, продажа должностей, права на ведение горных работ и так далее. Ни один чиновник, который дал себе труд изучить эти своды законов, мог не сомневаться в принципах закона, который он должен был исполнять. Однако эти кодексы с их оттенком неспешных теоретических рассуждений и педантичным вниманием к деталям плохо подходили к периодам кризисов и перемен. Они были вымученными. Даже их логичность ослаблялась постоянным потоком принятых следом законов в ответ на прошения заинтересованных сторон, которые рассматривали второстепенные вопросы и вносили в процесс постоянные противоречия в вопросах деталей. В важный общий свод законов, известный как Recopilación de Leyes de Indias, опубликованный в 1681 году, многие из этих противоречий были включены, но не решены. Поэтому добросовестному высокопоставленному чиновнику в Индиях – вице-королю или председателю audiencia, когда он сталкивался с ситуацией, требовавшей действий, приходилось ввиду наличия ряда специально изданных для конкретных случаев указов, противоречивших и общему своду законов, и один другому, писать в Испанию для получения дальнейших указаний или рисковать и принимать решение самостоятельно.
Система управления Габсбургов была в теории высоко-централизованной в том смысле, что ни одно хоть какое-то значимое решение не могло быть принято, а деньги не могли быть потрачены без рекомендаций Совета по делам Индий. В Индиях не было верховной власти; все разнообразные, плохо определенные и перекрывающиеся ветви управления вели прямую переписку с Советом по делам Индий. Написать в Мадрид, чтобы получить решение, было правильным шагом. Однако ответа можно было ждать несколько лет. Изучение дат на корреспонденции Совета по делам Индий на протяжении XVII века показывает неуклонное увеличение времени, в течение которого писались ответы на письма. Нерешительность правительств, частые перерывы морского способа связи, неспособность центральных органов власти справиться с объемом документов, которые они получали, – все это способствовало увеличению задержек. Когда приходило решение, обстоятельства могли уже измениться. И тогда нашему чиновнику приходилось решать, можно ли или целесообразно ли выполнять это решение. Административная традиция, отличная от закона, давала чиновникам очень широкую свободу действий при отсрочивании выполнения распоряжений в ожидании дальнейшего рассмотрения или апелляций. Эта система на самом деле была более гибкой, чем казалась в теории. На практике чиновник сталкивался, как это часто бывало, с несколькими противоречащими друг другу указами и зачастую мог сам выбирать, какому распоряжению подчиняться и какой принцип – если вообще были какие-то принципы – применять. Столкнувшись с определенным распоряжением или решением, которое он считал невыполнимым или нецелесообразным, он мог применить обычную формулу «подчинение без соблюдения» и опять-таки написать в Испанию. Обычно самый большой риск, на который он шел, – это получить, опять-таки через несколько лет, письменный выговор. Филипп II обычно умел добиться довольно быстрого подчинения в важных вопросах. Его преемники имели в этом меньший успех. В XVII веке все чаще и чаще решения, влекущие серьезные последствия, либо откладывались в долгий ящик, либо принимались на месте вице-королями или губернаторами с помощью своих советников-юристов. Централизованная система управления при Габсбургах все больше превращалась в симуляцию.
В отсутствие принимающего решения руководителя в центре бремя сплочения империи и поддержания административных функций все в большей степени ложилось на гражданских служащих, многие из которых были образованными юристами, привыкшими уважать прецедент и продолжать действовать после консультаций. Вице-короли могли принимать решения без особого вмешательства Испании, но не без консультаций и обсуждений на месте. В частности, oidores – судьи апелляционных судов, чьи функции, как мы уже видели, включали обязанности консультантов и административные обязанности наряду с отправлением правосудия, были весьма уважаемыми людьми, пользовавшимися поддержкой многочисленных нотариальных служащих с сильным профессиональным корпоративным духом, постоянно прибывающих из Испании. Вице-король, чей срок пребывания в должности был коротким и который должен был на каждом углу консультироваться с консервативной коллегией судей, вряд ли стал бы делать какие-то решительные или героические шаги, но, с другой стороны, они его удерживали от совершения какой-нибудь большой глупости. Непреодолимая сила заведенного порядка, укоренившаяся привычка советоваться и обсуждать, уважение к прецедентам и правовым формам соединились для того, чтобы можно было вести дела, а также сдерживали сознательно организованные новшества. Суды заседали, налоги собирали, общественные работы хоть и небрежно и медленно, но продолжались, серебро в королевскую казну – сколько бы его ни было – отправляли в Испанию. С другой стороны, многие сложные или неприятные проблемы либо игнорировались, либо бесконечно обсуждались без принятия решения. Королевские указы, исполнение которых могло привести к неприятностям и даже бунтам, – указы о принудительном труде индейцев от 1601 и 1609 годов, например, – спокойно откладывались в сторону. Аналогичное пассивное противодействие тормозило новые проекты общественных работ. Почти единственным новым и дерзким общественным проектом, к которому приступили в этом веке, было серьезное предприятие по осушению озера в Мехико[86], начатое при вице-короле Веласко-втором при постоянном препятствовании со стороны испанского правительства и местного населения. Он оказался слишком сложным для имевшихся технических ресурсов и оказался дорогостоящей неудачей; его цели были полностью достигнуты лишь в XIX веке.
Стагнация колониального управления, разумеется, не мешала изменениям в колониальном обществе. Рост батрачества – если приводить только один пример – имел огромную важность для социального и экономического развития, в отношении которого корона периодически проявляла признаки легкой озабоченности. Однако любая попытка ограничить или контролировать его привела бы к проблемам; так что правительства вице-королевств не обращали на это внимания и позволяли ему существовать. Даже если добросовестный вице-король в ответ на подталкивания со стороны Мадрида решительно пытался проводить в жизнь законы в делах такого рода, влияющие на жизнеобеспечение испанских колонистов, то имевшихся в его распоряжении средств для этого было недостаточно. Точно так же, как империи в целом не хватало эффективной артикуляции, и в системе подчинения в Индиях отсутствовали жизненно важные звенья. У ответственных и высокооплачиваемых чиновников в столичных городах – вице-королей, губернаторов, oidores, чиновников казначейства – было мало власти над сельскими corregidores, районными чиновниками. Corregidores были многочисленны и, за исключением нескольких испанских городов, получали маленькое жалованье. Большинство из них управляли сравнительно небольшими территориями и не имели никакой подготовки – ни юридической, ни административной. Так как контроль за ними был недостаточным, многие из них управляли своими регионами плохо. Их неблагонадежность самым тяжелым бременем ложилась на плечи индейцев, которые были людьми, менее всего способными воспользоваться рычагами, предлагаемыми апелляционными судами. Audiencias, которые должны были именно защищать интересы индейцев, были малочисленны, а процесс рассмотрения дел в них был сложным и дорогостоящим. Суд суммарного производства для индейцев – Juzgado general de Indios давал лишь частичную судебную защиту и существовал только в Новой Испании. Encomienda утратила свой первоначальный характер квазифеодальных уз и в XVII веке постепенно сошла на нет. Для большинства индейцев corregidor воплощал в себе Закон и был единственным испанцем, с которым им приходилось регулярно иметь дело. Многие corregidores были хитрыми и алчными и безнаказанно тиранили местное население. Они надзирали за сбором податей индейскими чиновниками и доставляли собранное в казначейство. В качестве мировых судей они взимали штрафы и судебные пошлины. Все эти обязанности предоставляли возможности для спекуляций и вымогательств. Более того,