Инерция унитаризма проявляется повсюду: от Президента, разрешающего или не разрешающего проводить выборы глав администраций в регионах, хотя в Конституции закреплен принцип их выборности, до любой федеральной структуры, стремящейся узурпировать права субъектов Федерации и по любому поводу заставить их получать разрешение или согласование на те или иные действия по вопросам, находящимся в -совместной компетенции центра и регионов. Примеров тому множество практически во всех сферах деятельности. Выпустить муниципальный заем, организовать денежно-вещевую лотерею, выдать лицензию на торговлю антиквариатом, установить размер штрафа за нарушение правил уличного движения или парковки автомобиля и т. д. и т. п.- на все это нужно получить разрешение либо правительства, либо других федеральных структур.
А рост числа федеральных органов, создаваемых в каждом из восьмидесяти девяти субъектов Федерации без какого-либо согласования с ними? Сегодня, например, в Петербурге действуют тридцать три федеральные структуры, в которых трудится более десяти тысяч человек, что значительно превышает численность работников мэрии и районных администраций, вместе взятых.
Исправить сложившееся положение можно как путем уменьшения числа этих органов и создания новых только по согласованию с каждым из субъектов Федерации, так и посредством их укрупнения по экономико-географическим районам, включающим несколько субъектов Федерации (Северо-Запад, Урал, Нечерноземный центр и т. д.). Например, много раз обсуждался вопрос об оправданности существования института представителей Президента в каждом из субъектов Федерации.
Если мы хотим иметь в будущем более целесообразное административно-территориальное деление России, чем сегодняшнее, которое мы получили в наследство от коммунистической системы и которое во многом – носит искусственный характер, то начинать эту работу лучше всего с укрупнения федеральных структур. Вполне целесообразно иметь одного представителя Президента на весь Северо-Запад, или Уральский, или Волго-Вятский экономический район. У представителя-Президента, курирующего целый крупный регион страны, будет совершенно иной кругозор и масштаб деятельности, чем сейчас. Он не станет тратить силы на борьбу с региональным начальством, как сплошь и рядом происходит при нынешнем положении дел, у него будет возможность сравнивать, как идут дела в разных субъектах Федерации, и он может стать не просто присматривающим, надзирающим "государевым оком", не просто контролирующим органом, а проводником новых идей, передового опыта, т. е. вносить существенный вклад в развитие федерализма и в укрепление региональных структур власти.
Немаловажно и то, что при этом произойдет укрепление вертикальной структуры исполнительной власти, а Президент и его администрация могли бы получать более достоверную информацию о происходящем в регионах. Точно так же можно поступить и с любой из тридцати трех федеральных структур, созданных сегодня в каждом из регионов. Именно с этого, по моему мнению, и нужно начинать процесс укрупнения субъектов Федерации и укрепления государственного единства России – с реформирования и укрупнения федеральных структур власти в регионах страны.
Аналогичная ситуация возникла и в определении финансовой базы деятельности субъектов Федерации. Ясно, что, принимая любой региональный закон, субъект Федерации может рассчитывать только на свою собственную финансовую базу. Нельзя даже представить себе местный закон, по которому рассчитывался бы федеральный бюджет. А вот обратная ситуация, когда федеральные органы принимают без согласования с субъектами Федерации законы, по которым расплачивается местный, а не федеральный бюджет, возникает постоянно. Достаточно вспомнить историю с принятием закона о ветеранах, по которому все льготы ветеранам должны оплачиваться из местных бюджетов. А где их взять? Точно таким же образом поступили федеральные власти при реализации указа о приравнивании блокадников Ленинграда к категории ветеранов войны.
Подобная деятельность высших федеральных органов России приводит только к нарушению единства страны, к новому всплеску сепаратизма. Сложилось положение, когда субъекты Федерации не могут обеспечить из своих бюджетов реализацию целого ряда федеральных законов и указов о бесплатных лекарствах, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, о льготах ветеранам и т. д.
Данная проблема имеет не только финансовое значение. Это – проблема укрепления единства страны либо, напротив, противопоставления и противостояния федеральных структур власти и местных органов. В глазах населения дело выглядит таким образом, что местные власти, местные чиновники не хотят выполнять федеральные законы, а то, что они подчас заведомо невыполнимы и приняты в популистских целях, это мало кого интересует. Когда возникает подобная ситуация, то происходит дискредитация в глазах населения местных органов власти, наиболее многочисленных и стоящих ближе всего к населению: именно по их деятельности население судит о государстве в целом. Значит, их дискредитация – это одновременно и дискредитация государства в целом. Подобная политика близорука и безответственна, она таит в себе угрозу развитию федерализма и демократии в России.
Важным компонентом демократического устройства общества является местное самоуправление, которое служит мощным противовесом всесилию и злоупотреблениям со стороны государственных структур. Будучи негосударственным образованием, являясь средством самоорганизации граждан, живущих на определенной территории, местное или народное самоуправление существенно ограничивает сферу действия государственной власти и одновременно служит основой возникновения и развития гражданского общества.
В России местное самоуправление в форме земств было введено Александром II и просуществовало до 1917 года. Коммунистическая тоталитарная система отторгла саму идею существования местного самоуправления как системы, которая не находится под контролем государства. Поэтому взамен органов местного самоуправления была создана всеобъемлющая система Советов народных (рабочих, солдатских, крестьянских и др.) депутатов, полностью интегрированная в структуру государства и полностью (даже в мельчайших деталях) контролируемая КПСС. Показательно, что недавние традиции были таковы: проштрафившийся работник партноменклатуры обычно "переводился" (в зависимости от степени вины) на работу в Советах, в профсоюзах.
За семьдесят пять лет существования этого режима были утрачены кадры, навыки и традиции местного самоуправления. Поэтому сегодня в России мы начинаем создавать систему местного самоуправления заново – практически с нуля. Здесь нас подстерегает главная опасность – опасность возрождения под новым названием старой системы Советов. Опасность тем более реальная, что для большинства людей так понятнее и привычнее. А кроме того, кадры на местах почти повсеместно выкованы в "кузнице Советов".
Новая российская Конституция наделила органы местного самоуправления широкими полномочиями, но определила их в самой общей форме. Для создания дееспособной системы органов местного самоуправления на базе этих конституционных положений необходимы, как минимум, три условия:
1) формирование самостоятельной имущественной и финансовой (система налогов и неналоговых платежей), базы деятельности местного самоуправления;
2) четкое разграничение полномочий федеральных, региональных органов и органов местного самоуправления;
3) отработка механизма взаимного невмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в дела друг друга. Последнее наиболее сложно осуществимо и потребует длительного времени Приучения и привыкания к такому режиму работы.
Россия многолика! Поэтому единые стандарты и формы местного самоуправления здесь неприемлемы. В городах и сельских поселениях, в национальных и территориальных субъектах Федерации органы самоуправления должны быть организованы с учетом специфики этих сообществ и поселений. Поэтому субъекты Федерации должны иметь право самостоятельно определять полномочия, структуру и формы деятельности органов местного самоуправления. В противном случае неизбежны конфликты между региональными властями и органами самоуправления, нарушение традиций, грубое вмешательство в естественный ход жизни разных народов, населяющих Россию.
И еще одно: воссоздание структур местного самоуправления не должно осуществляться большевистскими методами – путем проведения общенациональной кампании в заранее определенные сроки, как это происходило при коллективизации, борьбе с алкоголизмом и в других случаях. Здесь необходима неспешная, поэтапная – без торопливости и чрезмерного усердия со стороны государственных чиновников – работа. Эта система должна прорасти снизу – из гущи народной жизни. Она должна создаваться надолго, поэтому всякие эксперименты здесь противопоказаны.
По образному выражению А. Солженицына, "местное самоуправление подобно пирамиде, сужающейся кверху, а органы государственной власти должны строиться по принципу опрокинутой пирамиды: чем ближе к толще народной жизни – тем меньше должно ощущаться их присутствие".
Пирамиду местного самоуправления мы только начинаем строить – работы здесь непочатый край на многие годы. Но строить ее нужно не торопясь и не останавливаясь, надежно – на века, как строились египетские пирамиды.
Только развивая все три системы органов управления государственными и общественными делами: федеральные – региональные – местного самоуправления – и можно успешно решить задачу построения в России демократического общества.
Восстановление российской государственности началось в сложнейших экономических, нравственных, социальных и политических условиях застоя и кризиса. Чтобы быстрее выйти из этого состояния, нам нужны только время и спокойная, нормальная жизнь.
Не радикальные или тем более силовые решения, а поэтапное – шаг за шагом – строительство новых государственных, правовых, социальных элементов на той базе, которую мы имеем сегодня. Как можно меньше резать по живому – и чеченская трагедия лучше всего подтверждает это!