Поток ограничительных мероприятий захлестнул и зарубежных евреев. Впервые иностранным евреям было воспрещено водворяться в России в 1824 году – за ними было сохранено право лишь временного пребывания. В 1835 году, в виде изъятия, доступ в губернии черты оседлости получила малочисленная группа крупных фабрикантов и некоторых других лиц; несколько позже приезд во внутренние губернии был предоставлен в исключительных случаях, с особого каждый раз разрешения высших властей, комиссионерам известных фирм. Только в эпоху реформ при императоре Александре II законы об иностранных евреях были смягчены, особенно в отношении евреек из России, вышедших замуж за австрийских евреев, и детей от этих браков, в то время часто заключавшихся. Кроме того, было предоставлено жительство банкирам и главам крупных фирм – повсеместное, а прочим иностранным евреям, на правах подданных Российской империи, – в пределах черты оседлости; во внутренние губернии евреи последней категории допускались лишь со специального разрешения.
Эти правила действовали недолго; начиная с 80-х годов, в связи с общей политикой правительства по отношению к евреям, иностранные евреи стали подвергаться право-ограничениям. Для проживания в черте оседлости отныне следовало каждый раз испрашивать особое разрешение высшей власти, каковое прежде было установлено для внутренних губерний; это же стеснение было распространено и на Царство Польское. А в 1891–1893 годах, в период наибольшего развития системы ограничений, последовали новые стеснения; только представители известных фирм могут приезжать в Россию на срок от трех до шести месяцев без предварительного разрешения центральной власти; остальные же должны испрашивать разрешения на каждый свой приезд.
Однако наиболее чувствительными для евреев оказались вообще не столько новые ограничительные постановления, введенные в конце 80-х и начале 90-х годов, сколько административные распоряжения относительно более строгого исполнения как старых, так и новых законов, по большей части применявшихся очень слабо в прежнее время[124].
Эта суровость сказалась, в частности, и в отношениях администрации к тем евреям, которые водворились в той или иной запретной местности без законного основания.
Циркуляром от 14 января 1893 года министр внутренних дел отменил приведенные выше циркуляры 1880 и 1882 годов и предписал губернаторам выселить всех евреев, противозаконно поселившихся. Это распоряжение вызвало массу ходатайств не только со стороны евреев, но и христиан, которые в течение долгого времени вступали с евреями в разнообразные отношения, и тогда были установлены некоторые облегчения[125].
Так, например, в исключительных случаях губернаторам было предоставлено ходатайствовать об оставлении евреев на месте «до особого распоряжения центральной власти, имеющего последовать по рассмотрении, в законодательном порядке, общего вопроса о евреях»; срок выселения, назначенный на 1 июня 1894 года, мог быть продлен на один год по ходатайствам губернаторов.
В особенно тяжких формах выливался административный произвол при истолковании и применении «Временных правил» 1882 года; недоразумения, возникавшие в кругу вопросов, связанных с проживанием евреев в деревнях и селах, разрешались в направлении, неблагоприятном для евреев. Ограничения усугублялись двояким образом – расширением понятия «сельских местностей» и сужением свободы передвижения в пределах самой сельской местности. С целью изгнания евреев, поселившихся в местечках после 3 мая 1882 года, администрация стала переименовывать многие из них в села, находя опору в толковании Сената, что местечками признаются лишь те поселения, в которых имеется городское мещанское управление и взимается казенный налог с городских имуществ; нередко поселения, фактически представлявшие торговые пункты, но не удовлетворявшие указанным требованиям, освобождались от евреев путем переименования в селения. Что касается евреев, уже живших в деревнях и селах в момент издания закона 1882 года, то они были чрезвычайно стеснены в передвижении. Первоначально в некоторых местах евреи этой категории могли переходить из одного села в другое, но 29 декабря 1887 года состоялось высочайшее повеление, воспретившее такой переход. Вследствие этого еврей, желавший сохранить за собою право жительства в селе, оказывался прикрепленным к данному месту: переезд в город, местечко или другое село лишал его права вернуться в местность вне черты городских поселений. Для контроля полиция составила списки евреев, живших по уездам ко времени издания закона. Нарушение правил относительно проживания в уездах преследовалось судом, но высочайше утвержденное мнение Государственного совета 1892 года предоставило* полиции право выселять евреев, незаконно поселившихся. Таким образом, все жившие в селах евреи отданы были в распоряжение полиции, и это открыло широкий простор для злоупотреблений. Усердие в деле выселения евреев как бы вменялось полиции в заслугу.
Территорию сельской местности, в пределах которой еврей может менять место своего пребывания, Сенат устанавливал то в зависимости от пределов власти сельского старосты или границ помещичьего имения, то от близости или дальности селения, из которого еврей выбыл, от того, в котором он поселился, причем расстояние, однажды признанное близким, в других случаях почиталось дальним.
При применении закона 1882 года возник вопрос, распространяется ли он на всех вообще евреев, или же категории, пользующиеся правом повсеместного жительства, изъяты из его действия. По отношению к отставным нижним чинам, купцам и ремесленникам вопрос был разрешен отрицательно, но в отношении лиц с образовательным цензом Сенат признал, что законодатель не мог иметь их в виду в числе евреев, вызывающих недовольство местного населения своей экономической деятельностью.
На долю Сената выпала тяжкая работа по разрешению бесконечных мелочных вопросов, искусственно создававшихся местной администрацией; в виде примера достаточно отметить, что делались попытки признать за нарушение закона обычную перемену квартиры в данной местности или отъезд для отбывания воинской повинности.
Новые ограничительные законы, а еще более административные мероприятия привели к тому, что еврейское население, скученное в городах черты оседлости, теснимое вне ее, ограниченное в гражданской правоспособности, оттесненное от общей школы, было ввергнуто в бездну нищеты и душевных страданий. А между тем явления – бедность и невежество окружающего населения, – которые должны были исчезнуть ценою кровавых еврейских жертв, по-прежнему омрачали русскую жизнь.
При таких условиях невольно возникала мысль о необходимости пересмотра законодательства о евреях. Но это громадное дело не налаживалось и евреи не печалились, потому что, при общем тогдашнем политическом настроении, нельзя было ожидать, чтобы новое законодательство облегчило их участь. Даже скромные выводы, к которым пришла паленская комиссия, были признаны не отвечающими реакционным требованиям дня. Равным образом и пересмотр частного вопроса еврейской жизни – «Временных правил» 1882 года – не привел к практическим результатам. А между тем образованная в 1899 году комиссия под председательством барона Икскуль-фон-Гильденбандта, не считая себя, согласно высочайшему повелению, вправе отменить «Временные правила», признала необходимым смягчить их; так, запрещение вновь водворяться должно было впредь распространяться только на крестьянские земли и те, которые к ним прилегают, но отнюдь не на помещичьи, – землевладельцы, стесненные в своих действиях законом 1882 года, вынуждались, заодно с евреями, прибегать ко всевозможным ухищрениям, дабы обойти его; признав полезным предоставить сельским обществам право выселять порочных евреев, комиссия вместе с тем сочла необходимым разрешить проживание в селах и деревнях тем группам еврейского населения, которым закон даровал право повсеместного жительства. Но и этим соображениям не было дано хода.
Отрицательная оценка закона 1882 года была дана Виленским генерал-губернатором Святополк-Мирским во всеподданнейшем отчете за 1902–1903 годы: протекшие с издания «Временных правил» двадцать лет привели к «самым неблагоприятным о них выводам»; вследствие вынужденной скученности евреев в городах развилась «бедность, граничащая с полной нищетой общей массы еврейского населения»; борьба за существование среди него дошла до крайних пределов; не осталось «сомнений в необходимости возможного расселения его»; условия жизни евреев в городах таковы, что «дальнейшее оставление евреев без права водворяться в селениях едва ли возможно»; к тому же, в связи с введением казенной продажи питей, опасность экономической эксплуатации евреями сельского люда в значительной степени парализована; ввиду этих и других соображений князь Святополк-Мирский ходатайствовал об отмене закона 1882 года и тех законоположений, которые являются прямыми его последствиями. Но такое коренное разрешение вопроса не встретило сочувствия. Пришлось прибегнуть к паллиативным мерам.
В 1902 году министр внутренних дел Сипягин внес в Комитет министров записку об изменении «Временных правил» в том смысле, чтобы отдельные поселки, не принадлежащие к числу городов и местечек, но вместе с тем утратившие характер сельских местностей (расположенные преимущественно у железных дорог и фабрик), были изъяты из действия закона 3 мая 1882 года. Это предложение было поддержано также новым министром внутренних дел Плеве, а председатель Департамента гражданских и духовных дел Государственного совета заявил по этому поводу, что эти предложения следует считать лишь первым шагом, за которым должен последовать полный пересмотр «Временных правил», «принесших много стеснений для евреев и всё же не достигших той умиротворительной цели, ради которой они были изданы». Вследствие этого Комитет министров постановил: повергнуть на высочайшее благоусмотрение с