Государственно-общественная служба
Государственно-общественная служба, понимаемая в широком смысле слова, обнимает три вида общественного служения, объединяемых общей целью и различаемых лишь внешними условиями привлечения данного лица к общественному служению: службу по назначению от правительства, службу по выборам и занятия свободными профессиями, которые ставятся законодательством под особый контроль, как, например, адвокатура.
Русское правительство, не внося гармонического сочетания в эти сферы государственно-общественного служения, относилось к ним всегда различно и, сообразно с этим, создавало для евреев различного рода ограничения.
По назначению
Государственная служба на Руси долгое время носила характер повинности. Элемент свободного соглашения выступает впервые лишь после отмены обязательной службы дворянства. Отменив обязательную службу дворянства, государство сделало ее привилегией его. Но с развитием государственной жизни пришлось сделать целый ряд отступлений от этой привилегии для отдельных видов службы и некоторых местностей. Помимо происхождения, начинает играть роль и образование. При этом различие вероисповедания или племени не служит препятствием к поступлению на государственную службу. Таков общий принцип. Некоторое время он не нарушался и в отношении евреев.
Впервые в законодательстве такое ограничение встречается в Уставе образования Бессарабской области в 1818 году, допустившем всех местных жителей к занятию государственной службы, за исключением цыган и евреев. Более широкое выражение это ограничение получило в уставе о рекрутской повинности 1827 года, согласно которому только евреи, выслужившие узаконенный срок в нижних чинах, по получении отставки на общем основании и хорошего аттестата о службе и поведении, могут быть определяемы на гражданскую службу. Прочие евреи не «принимаются в оную ни в каком случае, пока будут оставаться в своей вере». Позже было подтверждено особым законом, что евреи не допускаются на службу «почтальонского звания».
Впрочем, этот порядок был вскоре несколько изменен. Евреям, получившим ученую степень доктора в русских высших учебных заведениях (по засвидетельствованию министра народного просвещения об отличных способностях), было предоставлено право службы при условии, однако, особого каждый раз высочайшего разрешения. Законом 1836 года евреи были допущены на службу по медицинской части в западных губерниях, а в 1838 году – в новороссийских губерниях и Бессарабской области, где только дозволено им иметь постоянное жительство.
Но в 1844 году последовало высочайшее повеление, чтобы при внешнем сохранении законоположений «евреи, получающие ученые степени и остающиеся в еврейском законе, отнюдь не были удостаиваемы и представляемы к определению в государственную службу по какой бы части ни было».
В царствование Александра II право евреев на государственную службу было восстановлено. По закону 1861 года евреям, получившим ученые степени доктора медицины и хирургии, а равно дипломы на ученые степени доктора, магистра или кандидата по другим факультетам университета, было разрешено поступать на службу повсеместно по всем ведомствам, причем одновременно была устранена необходимость испрашивать каждый раз высочайшее разрешение. Из других лиц, получивших высшее образование, лишь окончившие курс со званием лекаря были допущены к врачебной службе и то только в черте, действительные же студенты прочих факультетов прав на службу не получили[28]. Вскоре (в 1865 году) в отношении врачей было отменено требование ученой степени для службы вне черты; вместе с тем они были привлечены на военно-медицинскую службу, а в 1866 году допущены на службу по ведомству министерства народного просвещения, в 1867 году по ведомству министерства внутренних дел (за исключением Петербурга и Москвы с губерниями).
В 1844 году, при учреждении казенных еврейских училищ, евреи были допущены к педагогической деятельности в них в качестве учителей, инспекторов и надзирателей. Правами государственной службы эти лица не пользовались, но им были присвоены некоторые льготы: освобождение от рекрутской повинности, от платежа податей и проч. На должность смотрителей, на которых был возложен общий надзор по учебной и полицейской части в училищах, евреи не были допущены.
В том же году был учрежден институт ученых евреев, состоящих при министерстве внутренних дел, генерал-губернаторах, губернаторах и одесском градоначальнике, «для наблюдения за еврейскими учителями, для необходимых объяснений по предметам чисто еврейским, а также для обозрения еврейских училищ». Ученые евреи пользуются некоторыми льготами: освобождаются от личных и натуральных повинностей, за усердную службу в течение 15 лет приобретают право на награждение медалями и почетным гражданством. Жалованье же они получают не от правительства, а из сумм коробочного сбора.
По закону 1862 года заведывание преобразованными еврейскими училищами было возложено на смотрителей не только из христиан, но и евреев. Прием на эту службу был открыт евреям, окончившим курс в раввинских училищах, а также тем, кто прежде занимал должности в бывших казенных училищах и доказал на опыте свои «познания, педагогические способности и усердие».
Со вступлением на престол Александра III взгляд правительства на государственную службу евреев коренным образом изменился. Целым рядом циркуляров по разным ведомствам было предложено «избегать» нового приема на службу евреев, благодаря чему за последние годы поступление их составляет исключительное явление, и высшее образование, требуемое законом от евреев как условие для государственной службы, не открывает им доступа к ней.
В 1882 году последовало распоряжение об ограничении 5 % нормой числа служащих по военному ведомству евреев-врачей и фельдшеров ввиду будто бы недобросовестного исполнения ими обязанностей и вследствие неблагоприятного влияния их на санитарную службу в войсках. Когда же началась Русско-японская война, они в значительном числе были призваны на действительную службу.
Даже служба по найму в различных казенных учреждениях в должностях, коим не присвоено чинопроизводство и пенсии, закрыта для евреев вопреки закону. Они не допускаются, например, на службу в качестве писцов в городских управах, полицейских управлениях, у исправников и становых приставов, в нотариальных конторах, волостных правлениях и проч.
По выборам
В историческом развитии законодательства, определяющего права евреев на службу в городских, земских и сословных учреждениях, намечаются три периода: 1) равенства еврейского и христианского населения; 2) частичного ограничения евреев в сословных и муниципальных правах; 3) полного устранения их от участия в органах городского и земского самоуправления.
До эпохи Александра II русский торгово-промышленный класс, обособленный от прочего населения, пользовался широким внутренним самоуправлением. Органами этого административно-финансового и судебного самоуправления являлись: в городах – магистраты, в посадах – ратуши, составлявшиеся из выборных от купечества и мещанства. Магистраты состояли из двух бургомистров и четырех ратманов, ратуши – из одного бургомистра и двух ратманов. Наряду с этими учреждениями имелись еще словесные суды, уездные и губернские, прототип нынешних коммерческих судов, члены которых также избирались из купцов и мещан. Из того же класса избирались городские головы и старосты.
Когда в восьмидесятых годах XVIII века евреи впервые были привлечены к выборам в указанные органы самоуправления, христианское общество обнаружило неудовольствие. Ввиду этого последовало (в 1783 году) повеление государыни: «Если евреи, в купечество записавшиеся, по добровольному согласию общества выбраны будут к каким-нибудь должностям, то и не могут быть они удержаны от вступления в действительное возложенных на них должностей отправление». С этого времени евреи стали занимать различные должности в органах сословно-городского самоуправления. Но христианское население продолжало по-прежнему относиться враждебно к этой реформе, и в связи с этим избирательные права евреев постепенно подверглись ограничению. Прежде всего было постановлено, что они могут занимать не более У3 должностных мест в каждом органе сословно-городского управления, а затем в отдельных местах их не стали допускать к выборам в бургомистры, городские головы, в некоторых случаях даже и в гласные. Одновременно еврейское население было обособлено от христиан в избрании должностных лиц: христиане могли избирать только христиан, евреи – только евреев, благодаря чему евреи утратили возможность влиять на состав большинства и на избрание высших должностных лиц. В литовских же губерниях по настойчивым ходатайствам местного христианского общества, ссылавшегося на свои давние привилегии, евреи вовсе не были допущены ко вступлению в органы самоуправления.
Несмотря, однако, на указанные частичные ограничения, евреи принимали видное участие в сословно-городской жизни и благодаря этому пользовались известным общественным значением.
Положение 1835 года, игнорируя все существующие ограничения, предоставило евреям участие в самоуправлении на одинаковых с христианами основаниях. Вскоре, впрочем, по инициативе властей северо-западного края последовал в 1839 году новый закон, установивший: отдельные выборы евреев от христиан; участие евреев в составе присутствий органов самоуправления – не более чем в !/3 общего числа членов; обязательное избрание бургомистра из христиан; запрещение избирать евреев в заседатели палат, уездных и совестных судов, в городские головы, в ратманы городской полиции, в словесные судьи и другие должности, которые «не могут быть поручаемы евреям с удобством и приличием». К последней категории были с течением времени отнесены должности членов сиротского суда, воинского присутствия, попечителей начальных народных училищ, присяжных попечителей по делам о несостоятельности при коммерческих судах и проч.
Исключение было сделано для должности городских оценщиков, для выбора которых, в интересах христиан, были установлены совместные – христиан и евреев – выборы[29].
Результаты этих ограничительных законов отразились, между прочим, не только на интересах евреев, но и всего общества: в тех местах, где христианское торгово-промышленное население было малочисленно, стали по необходимости избирать христиан низших сословий, совершенно не подготовленных к ответственной общественной службе.
Закон 1839 года относился только к западным губерниям, на остальные губернии он не распространялся. Но в своде законов (1842 г.) было опущено указание о пространстве действия указанного закона, и отсюда сделалось возможным его применение и в других губерниях. Однако в южных губерниях, где отношение властей к евреям было сравнительно более благоприятное, еще долго время сохранялся старый порядок. Так, во многих местах евреи участвовали в выборах городского головы вместе с христианами, занимали должности словесных судей, а также членов коммерческих судов. В 1862 году херсонский губернатор ходатайствовал о предоставлении обществу права избрать в Херсон городского голову из среды евреев ввиду того, что кандидаты из христиан оказывались неподходящими для занятия этой должности.
Позже ограничения были внесены и в сферу ремесленного управления. По закону 1852 года ремесленный голова (избираемый христианами и евреями совместно) и один из числа двоих гласных каждого цеха должны быть непременно христиане. Равным образом в упрощенном ремесленном управлении старшина и товарищ его должны быть непременно из христиан, другой товарищ может быть из евреев, но назначается он не сходом, а городскою думой, ратушей или магистратом, под ответственностью членов этих учреждений за «благонадежность» избираемого еврея. В управах цехов, составленных из христиан и евреев, старшина и один из его товарищей должны быть христианами, второй товарищ может быть из евреев, но с той же ответственностью за благонадежность. Подобный же характер носят правила об избрании выборных и поверенных в подмастерских управах цеха.
Эти законоположения продолжают существовать по сию пору. В действующем законодательстве ответственность за благонадежность ремесленников-евреев, в случае назначения их на должность, падает на городские учреждения. Избрание на ремесленные должности допускается не иначе как с разрешения губернатора, с представлением в сомнительных случаях генерал-губернатору.
Когда в конце шестидесятых годов возник вопрос о преобразовании городского самоуправления, министерство внутренних дел пожелало ознакомиться с мнением общества о характере муниципальной реформы. С этой целью всюду в городах (в числе нескольких сот) были образованы комиссии из местных людей.
Ни одна из числа 170 комиссий, образованных в губерниях черты, не высказалась за полное устранение евреев от участия в сфере городского самоуправления. Было даже открыто и смело заявлено, что всякие «существующие доныне ограничения следует устранить совершенно, и евреям должен быть открыт доступ ко всем общественным должностям». Сомнения возникали лишь в частностях, в вопросе, например, об избрании городского головы из евреев, причем высказывалось пожелание, чтобы на эту должность допускались евреи лишь с высшим образованием. Только незначительная часть комиссий предлагала сохранить старый порядок и изолировать христиан от евреев в деле выборов.
На основании материала, поступившего от местных комиссий, в проекте реформы, составленном при министре Валуеве, было внесено правило о совместном производстве выборов евреями и христианами; ограничения же заключались в следующем: в городские головы евреи не могут быть избираемы; число гласных евреев не должно превышать половины общего числа; в городских управах они могут составлять не более половины общего числа членов; в тех же местах, где, вместо управы, городские дела находятся в ведении городского головы и двух товарищей его, евреи избираются только на должности помощника головы.
Этот законопроект был передан на обсуждение Второго отделения Е.И.В. канцелярии, а также министерства финансов, и оба учреждения оставили без всяких изменений статьи, касавшиеся евреев. Но министра Валуева сменил Тимашев. Образованная при нем комиссия для нового рассмотрения проекта не внесла никаких ограничений по отношению к евреям. Точно так же отнесся к вопросу и Совет министра, но на журнале Совета новый министр положил резолюцию: «Долю участия евреев в общественном управлении определить третъею частью, как то требуется действующими законами, к изменению коих не представляется достаточных оснований». Эта резолюции получила решающее значение.
По требованию Государственного совета новый проект был представлен вторично на рассмотрение канцелярии Е.И.В. и министерства финансов, и оба эти учреждения не обошли молчанием нового ограничения. Канцелярия Е.И.В. высказалась кратко в том смысле, что оно ничем не объяснено в представлении министра внутренних дел и могло бы даже оказаться не вполне удобным в местностях, по преимуществу населенных евреями. Министерство же финансов в подробной мотивировке высказалось не только против ограничения одной третью, но и против каких бы то ни было ограничений. «Едва ли удобно было бы, – говорилось в записке, – сохранить на будущее время существовавшее доселе ограничение, особенно в виду преобразований, которые ныне получает общественное управление. С другой стороны, оно едва ли может быть оправдано действительной в том необходимостью. Решения общественных собраний (дум) будут относиться одинаковым образом и к евреям, и к христианам, невзирая на то, будет ли в собрании гласных более евреев или христиан, так как всякое одностороннее направление дел тотчас же может возбудить протест обиженной стороны. Кроме того, правительство в последнее время постепенно стремилось к отмене разных ограничений по отношению к евреям… Во всяком случае, если даже признать необходимым сохранение какой-либо нормы для числа гласных евреев, то по крайней мере назначить ее не в размере третьей, а половинной части…»
Вслед за тем Государственный совет образовал особую комиссию для рассмотрения указанного проекта. В этой комиссии были выражены различные взгляды по вопросу о представительстве евреев. Некоторые члены высказывались за отмену ограничения, другие – за его сохранение. Вопрос был подвергнут баллотировке, и большинством голосов (13 против 7) было постановлено сохранить ограничение, внесенное министром Тимашевым. Затем в проект была внесена поправка: вместо слова «евреи» было употреблено «нехристиане», и таким образом евреи, согласно новому законопроекту, получили право, уже в группе нехристиан, избираться в гласные думы и члены управы в числе одной трети, причем одни только евреи не могли быть избираемы на должность городского головы. В этом виде законопроектов получил санкцию в 1870 году.
Новый закон, несмотря на заключавшиеся в нем ограничения, имел крупное общественное значение для евреев: они вошли в общую массу городского населения и наряду с другими гражданами приняли участие в избрании всех должностных лиц в органах городского самоуправления. Евреи перестали носить печать обособления от христианского общества, наложенную на них предшествовавшими эпохами.
Еще ранее, при введении земских учреждений (положение 1864 года), евреи не были ограничены в правах по выборной земской службе, благодаря чему они во многих местах стали избираться в гласные и члены земских управ.
Равным образом и при судебной реформе и учреждении института выборных мировых судей евреи не были обойдены в праве на избрание в судьи. Не лишил их закон и права избрания без всяких ограничений в присяжные заседатели в реформированном уголовном суде. Но в 1877 году, при введении в действие судебных уставов в девяти западных губерниях, было постановлено, что число евреев присяжных заседателей должно соответствовать процентному отношению евреев к численности всего населения данного уезда; старшина же присяжных заседателей избирается из христиан. (В 1884 году этот закон был распространен и на остальные губернии черты оседлости.)
Резкий поворот в сторону ограничений получил вопрос об участии евреев в общественном самоуправлении в царствование Александра III.
Всесословный характер земской реформы 1864 года, столь благодетельной в жизни русского государства, потерпел в новом земском положении 1890 года крупные изменения, отразившиеся, между прочим, и на правах евреев. Евреям было предъявлено обвинение во вредном влиянии на городское и земское управление. В самом проекте нового положения было постановлено, что евреи лишаются права какого бы то ни было участия в земских выборах. Такая мера вызывалась – по заявлению министерства внутренних дел – не только имеющимися сведениями о вредном влиянии еврейского элемента на ход городского общественного управления, но и самими основаниями проектированной реформы земских учреждений; при разработке предпринимаемого преобразования министерство внутренних дел руководствовалось, между прочим, той мыслью, что с признанием государственного значения задач земского управления к участию в заведывании этим делом должны быть призываемы впредь лишь наиболее к тому пригодные и благонадежные слои местного населения, условию же этому будто не отвечают евреи, обыкновенно преследующие на почве общественной исключительно свои личные выгоды, вследствие чего допущение евреев к какому-либо участию в земском деле представляется в высшей степени нежелательным.
Государственный совет, признавая это заявление министерства заслуживающим внимания, поставил на вид, что все вообще постановления о евреях подвергались в то время пересмотру: включить в положение земских учреждений проектируемое министерством правило представляется неудобным, так как оно может быть подвергнуто изменению при предстоящем пересмотре: гораздо проще, по мнению Государственного совета, постановить, что впредь до пересмотра действующих о евреях постановлений они не допускаются к участию в земских избирательных собраниях и съездах. И в этой, так сказать, упрощенной редакции мнение Государственного совета получило высочайшее одобрение.
То же самое произошло вскоре и в сфере городского самоуправления. Новое городовое положение 1892 года лишило евреев права участия в городских избирательных собраниях и съездах, а также права занимать должности по городскому общественному управлению и по заведыванию отдельными отраслями городского хозяйства и управления. Иначе говоря, евреи совершенно были устранены от всякого участия в городской общественной жизни. Им был предоставлен лишь ничтожный суррогат общественного представительства. В городских поселениях черты (кроме Киева) местной управой или городским старостой ведется, по положению 1892 года, особый список евреев, которые на основании общих правил могли бы быть избираемы в городские гласные или уполномоченные, и из этого списка местное по земским и городским делам присутствие назначает гласных или уполномоченных из евреев в числе, определяемом министром внутренних дел, не свыше, однако, одной десятой части общего состава думы. На постановление присутствия по этому предмету жалобы не принимаются.
Таким образом, право свободного избрания, закрепленное столетним законодательством, уступило место административному произволу; непосредственное участие населения в избрании лиц, достойных его доверия и ему угодных, сменилось назначением лиц, угодных администрации.
Столь проста была история коренного изменения в гражданско-политическом положении евреев.
Утрата муниципальных прав повлекла за собой и потерю гражданского достоинства. Лишенные общественного значения, общественной силы, евреи-гласные – эти покорные статисты – фактически перестали быть представителями еврейского населения, и последнее осталось без защиты: всюду нужды еврейского населения оставляются городским управлением без всякого внимания; еврейские улицы не освещаются и не мостятся; дома евреев облагаются налогом, не соответствующим доходности, и проч.
Ограничительные тенденции, усвоенные административной практикой, пошли еще дальше того, что предполагалось законодателем. Администрация не признает за евреями-гласными права на избрание в члены городских по квартирному налогу присутствий, в члены уездных податных присутствий, члены ревизионной комиссии для рассмотрения отчета управы по исполнению городской росписи и т. д. (Сенату пришлось даже подтвердить, что еврею не возбраняется состоять рассыльным при городской управе.)
Естественно, что в последнее время, ввиду новых общественных веяний, евреи-гласные таким правом представительства пользоваться не пожелали. В 1905 году почти одновременно свыше 100 лиц демонстративно отказалось от звания гласного по назначению. Тогда же и еврейские общества выступили с заявлением, что они не признают евреев-гласных за своих представителей.
И вот, наряду с устранением евреев от всякого участия в земском и городском самоуправлении, особое политическое значение получает положение о Государственной думе, давшее евреям широкое право гражданства…
Свободные профессии
При издании судебных уставов 1864 года законодатель не установил никаких ограничений для евреев в отношении присяжной адвокатуры. То же было и при учреждении института частных поверенных (1874 г.).
Ввиду того, что практика твердо держалась принципа недопущения евреев на государственную службу, даже после того, как это было разрешено законом, лица с юридическим образованием устремились, по необходимости, в адвокатское сословие.
В 1889 году министр юстиции обратил внимание на численность евреев в рядах адвокатуры. Вследствие этого, желая преградить им дальнейший доступ в сословие, министр выдвинул против них обвинении «в неоднократно удостоверенных поступках, несовместимых со званием присяжного поверенного», в результате чего последовало высочайшее повеление о допущении евреев в присяжные поверенные не иначе как с особого каждый раз разрешения министра юстиции. Одновременно и выдача свидетельств на ведение дел была поставлена в зависимость от разрешения министра. В 1890 году такое ограничение было установлено для частных поверенных – евреев при уездных съездах.
Эти ограничения преградили евреям на многие годы доступ в адвокатуру, поставив в особенно тягостное положение помощников присяжных поверенных, находившихся в сословии при издании указанного закона.
Начиная с 1889 года, в течение 15 лет, евреям не разрешалось поступление в присяжные поверенные, не выдавались свидетельства на ведение дел.
Образованная в 1894 году комиссия для пересмотра законоположений по судебной части высказалась в принципе за уничтожение ограничительных законов 1889–1890 годов; но в видах устранения опасности, «которая может произойти для государства и общества от подчинения деятельности судебных установлений чуждым христианской нравственности воззрениям», если нехристиане будут допущены в сословие без ограничений, комиссия предложила установить в отношении лиц нехристианских исповеданий ограничение в размере 10 % к общему числу присяжных поверенных, проживающих в округе данного суда.
Среди членов комиссии высказан был, между прочим, взгляд, что высшее образование, наряду с общим контролем над деятельностью присяжных поверенных, значительно смягчает проявление национальных особенностей, и что ввиду этого евреи – присяжные поверенные могут безукоризненно исполнять свои профессиональные обязанности. Тем не менее при голосовании 10 % норма была принята.
Эта норма, в сущности, надолго закрыла бы доступ евреям в адвокатскую среду. Установление 10 % нормы по районам окружных судов поставило бы вопрос о допущении евреев в сословие в полную зависимость от чисто случайного обстоятельства, сколько проживает в данном округе присяжных поверенных христиан. А так как в большинстве городов с окружными судами имеется незначительное число присяжных поверенных, принятие евреев в сословие сделалось бы явлением весьма редким. Проект, впрочем, не встретил сочувствия ни в сословно-адвокатской среде, ни в советах присяжных поверенных, ни даже в Государственном совете, и он санкций не получил.
До настоящего времени по-прежнему действуют созданные в эпоху Александра III ограничительные законы, ставящие положение того или иного еврея в адвокатской среде в зависимость от воли министра.
Целый ряд представлений советов присяжных поверенных (ближе всего знакомых с сословной жизнью) и судебных мест о разрешении приема евреев в присяжную адвокатуру и в среду частных поверенных в продолжение долгих лет не давал благоприятных результатов.
Обвинение в нравственной неблагонадежности евреев отпарировалось много раз в среде присяжных поверенных. Совет присяжных поверенных Петербургской судебной палаты следующим образом отзывается о положении евреев в сословии (в отчете о своей деятельности за 1905 год): «Вероисповедание, к которому принадлежит лицо по убеждениям или рождению, не оказывает никакого влияния ни на нравственные качества, ни на знания его; поэтому вероисповедание не должно быть принимаемо и никогда советом не принималось в соображение при определении, достойно ли то или другое лицо звания присяжного поверенного. Ко всем русским гражданам должны быть применяемы в этом отношении одни и те же требования. Для сословия присяжных поверенных особенно вредно деление его членов на полноправных и ограниченных в правах…
Положение их в сословии ненормальное, и это вредно отзывается как на них самих, так и на всем сословии, которое не может использовать на общественные нужды силы значительной части своих сочленов. Не только совет присяжных поверенных, но и общие собрания присяжных поверенных С.-Петербургского округа высказывались всегда против ограничений в принятии в присяжные поверенные лиц нехристианских исповеданий как в отношении проверки постановлений Совета о принятии их министерством юстиции, так и в отношении ограничения числа их известным процентом…»
Лишь в самое последнее время, под влиянием новых общественных веяний, действие ограничительных законов несколько смягчено; евреям открывается сравнительно больший доступ в сословно-адвокатскую среду.
Из других свободных профессий чрезвычайно стеснена также педагогическая деятельность евреев.
Не говоря уже о недопущении их к преподаванию в казенных учебных заведениях и даже в общих частных школах, евреи лишены права преподавании в нееврейских домах. В некоторых учебных округах установилась даже такая практика, что евреи не могут репетировать своих товарищей-христиан. А так как вследствие стеснений со стороны учебного ведомства число специальных еврейских школ медленно возрастает, то многочисленные кадры учителей и учительниц не находят поприща для своего призвания.