На протяжении многих лет я утверждал, что сокращение налогов ведет к увеличению государственного дохода, потому что низкие налоги стимулируют экономический прогресс. И что же: за первые шесть лет с начала осуществления программы сокращения налогов, к концу 1981 года, доходы федерального правительства за счет налогообложения возросли на 375 миллиардов долларов — более чем в четыре раза по сравнению с предполагаемым увеличением. Этого было более чем достаточно, чтобы выделить 140 миллиардов на развитие военных программ. Но за тот же самый период конгресс увеличил расходы на 450 миллиардов долларов, так что шанс покончить с дефицитом был упущен.
Дефицит, как я часто повторял, порождается не слишком малыми налогами, но слишком большими расходами. Его создает не президент, а конгресс. Президенты не присваивают себе ни цента из средств налогоплательщиков; это могут делать только конгрессмены, а конгресс податлив на всякого рода влияния, никакого отношения не имеющие к разумному управлению.
Президенты могут предложить бюджет, организовать ему поддержку и сделать все от них зависящее, чтобы правительственные учреждения, находящиеся в их ведении, не расходовали деньги попусту. Они могут наложить вето на программу расходов, одобренную конгрессом. Но при нашей системе разделения власти именно конгресс утверждает финансируемые правительством программы и размеры ассигнований, необходимых для их осуществления.
Сорок восемь процентов федеральных расходов составляют средства, выделенные конгрессом на различные программы еще в прошлом и уже все равно что истраченные до того, как новая администрация приступит к составлению бюджета. Многим членам конгресса до этих денег уже не добраться. Раз программа пущена в ход, ни отменить ее, ни сократить на нее расходы невозможно. Каждая из этих программ, большинство из которых возникли и чудовищно разрослись в 60—70-х годах за счет поддержки со стороны определенных групп избирателей, способствует образованию в конгрессе влиятельных фракций и аппарата, обеспечивающего их существование. Как я однажды сказал в одной из своих речей, в тенденции правительства и его программ к разрастанию мы видим ближайшее подобие вечной жизни, какое нам дано узреть на земле.
Президенты могут добиваться сокращения расходов путем убеждения, но, помимо разговоров с членами конгресса и вынесения проблемы на суд общественности, их возможности ограничены. На протяжении многих лет партия, составляющая большинство в конгрессе (за последние пятьдесят девять лет пятьдесят пять это были демократы), изобрела множество ловких приемов для того, чтобы успешно препятствовать всем усилиям исполнительной власти как-то сократить расходы. Члены конгресса могут составить жизненно необходимый законопроект, а затем привязать к нему дополнительную статью, позволяющую в узких интересах чьей-то политической выгоды выбросить на ветер миллионы, отлично зная, что президент будет вынужден согласиться на неодобряемый им проект ради сохранения того, в чем он заинтересован.
Конгресс может помешать осуществлению такой важной меры, как принятие федерального бюджета, что он и делает из года в год. В каждом бюджете, представленном мной конгрессу, я предлагал сокращение расходов; если бы, например, были проведены сокращения, предложенные мной в 1981 году, совокупный дефицит с 1982 по 1986 год оказался бы на 207 миллиардов долларов меньше. Но мне никогда не удавалось провести бюджет целиком. Вместо этого у нас была серия резолюций, позволяющих правительству оставаться при деле и продолжать тратить деньги без официального бюджета. А тем временем конгресс, цинично пренебрегая истиной, возлагал вину за дефицит на Белый дом. Единовременные резолюции по расходам являлись ценными подарками представителям самых различных интересов и препятствиями на пути к реальному сокращению дефицита.
Когда какая-либо из таких резолюций поступала в конгресс, она обычно была толщиной в фут и длиной в тысячу четыреста страниц (как-то раз я растянул себе связки на руке, подняв одну из таких увесистых резолюций). Я никогда не поверю, что кто-либо из конгрессменов читал все эти тысячу четыреста страниц. Пресса, от чьего всевидящего ока в Вашингтоне не ускользнет ничто, редко вникает в этот процесс. Однако в этих резолюциях часто бывает нечто, обходящееся налогоплательщикам в миллиарды.
Буквально каждый представленный мной проект бюджета конгресс отвергал, выдавая мне вместо него очередную резолюцию. Если бы я наложил на нее вето, правительство было бы не в состоянии платить зарплату служащим или выделять средства на социальное обеспечение. Вся его деятельность тут же застопорилась бы, и ребенка выплеснули бы вместе с водой. Таким образом, я был у них в руках. Мне приходилось подписывать одну резолюцию за другой, и в результате мне так и не удалось добиться значительного сокращения расходов и я не смог убедить конгресс сбалансировать бюджет.
На мой взгляд, мы до тех пор не разрешим проблему дефицита, пока не будут выполнены три условия: нам необходимо больше контроля за расходами в конгрессе: нам необходима поправка к конституции, требующая от конгресса сбалансирования бюджета; необходимо также дать право президентам налагать вето на отдельные статьи законопроекта.
По-моему, первый американец, высказавшийся за поправку к конституции, был основатель Демократической партии Томас Джефферсон. После того как закончилось обсуждение конституции и она была одобрена, подписана и ратифицирована, он указал на вопиющее в ней упущение: там не были предусмотрены меры, не позволяющие федеральному правительству делать займы и входить в долги. Время ничего не изменило, вопиющее упущение так и осталось в конституции.
На протяжении последних пятидесяти девяти лет бюджет был сбалансированным только восемь раз. Пятьдесят один год он был дефицитным, и, как я уже говорил, пятьдесят пять лет из пятидесяти девяти демократы составляли в палате представителей большинство.
Каждый год в период моего президентства я просил конгресс внести поправку в конституцию, обязывающую федеральное правительство иметь сбалансированный бюджет, как это делается в любом налаженном хозяйстве или на предприятии. Но конгресс (и я должен признать, что обе партии проявляли оппозиционные настроения) сопротивлялся такому ограничению своей расточительности. Некоторого существенного прогресса удалось достичь: ограничение расходов согласно закону Грамма — Рудмена — Холлингса помогло умерить аппетиты конгресса. Но никогда не следует переоценивать готовность конгрессменов действовать в обход ими же установленных правил и стремление людей пользоваться для достижения своих целей чужими деньгами.
Я не возлагаю вину целиком на конгресс. Частично эта проблема определяется политическими реальностями. Всем известно, что участие в политической деятельности в США обходится очень дорого; добившись избрания, конгрессмены держатся за свои места, потому они и обращаются за поддержкой к группам, представляющим особые интересы и требующим от кандидатов за деньги, предоставляемые ими на финансирование избирательной кампании, особых услуг. После избрания конгрессмены расплачиваются за такие одолжения — из карманов налогоплательщиков.
Это одна из причин, почему президент должен иметь право налагать вето на отдельные статьи бюджета. Такое право я имел, будучи губернатором Калифорнии, обладают им и губернаторы еще сорока двух штатов. Когда ко мне поступал проект бюджета, я мог взять карандаш и сократить расходы по отдельным статьям до уровня, доступного для налогоплательщиков. Если в проекте было что-либо положительное, я мог его подписать, но при этом запретить какие-то преследующие чисто политические выгоды статьи. У законодателей была возможность отвергнуть мое решение, но ни в одном из 943 случаев применения мною права вето в Сакраменто они этого не сделали. Они не желали публично, на виду у своих избирателей, отстаивать проекты, выдвигаемые ими из личных соображений, или те, которые они провели через свои комитеты благодаря влиянию своих покровителей. Пока у президентов не будет такого права вето и не будет принята поправка к конституции, стране не избавиться от дефицитов, накапливаемых расточительным конгрессом, неспособным или нежелающим принять твердые решения, необходимые для сокращения расходов до приемлемого для страны уровня.
Хотя я и был разочарован тем, что не смог сделать большего, мы все же достигли прогресса в ограничении роста правительственного аппарата. Несмотря на сопротивление со стороны конгресса и бюрократии и продолжающийся рост народонаселения, число сотрудников федеральных ведомств сократилось за мои восемь лет в Вашингтоне на пять процентов. В некоторых ведомствах оно уменьшилось вдвое. В то время как мы сокращали объем аппарата в целом, занятость в нем представителей национальных меньшинств возросла на 27 процентов, а число работающих в нем женщин увеличилось на 34 процента.
Множество сокращений явились просто результатом предоставления работникам правительственных учреждений средств и возможностей трудиться столь же эффективно, как и их коллеги в частном секторе. В 1982 году я попросил демократа Дж. Питера Грейса, главного администратора фирмы "В.Р. Грейс и К°", образовать комиссию в составе бизнесменов высшего ранга для изучения деятельности сотрудников федерального правительства с целью выработки рекомендаций для сокращения лишних расходов и повышения эффективности их работы. Комиссия Грейса, известная также под названием "Оценка представителями частного сектора правительственных расходов", была сформирована по образцу комиссии, назначенной мной в мою бытность губернатором Калифорнии для рационализации деятельности правительства штата. В Сакраменто эта идея принесла свои плоды, почему бы не применить ее и в Вашингтоне?
Комиссии предстояла большая работа. Как отмечал Грейс, федеральное правительство является крупнейшим в мире производителем энергии, страховщиком, банкиром, заведующим больницами, землевладельцем, арендатором, владельцем пахотных земель, лесоторговцем, поставщиком зерна, управляющим складов, судовладельцем и организатором перевозок. Он привлек более двух тысяч добровольцев из числа бизнесменов со всей страны для изучения всех аспектов деятельности федерального правительства и в результате представил доклад, содержащий 2478 рекомендаций, позволяющих сделать все вышеперечисленные операции более эффективными. Всякому, кто интересуется тем, как функционирует федеральное правительство, следует с ним познакомиться.