Не только полномочия, но и сами границы Башкирии были крайне неустойчивы. По соглашению от 23 марта 1919 г. она должна была получить 70 волостей из девяти уездов Урала. При этом сохранялась Уфимская губерния в составе шести уездов, один из которых — Мензелинский — в 1920 г. был передан Татарской АССР. Одновременно Малая Башкирия приобрела Аргаяшский кантон, часть Верхнеуральского и Троицкого уездов. Тем не менее, вскоре возник вопрос о создании Большой Башкирии за счет упразднения Уфимской губернии. В 1921 г. соответствующий проект был внесен на одобрение Башкирского ЦИК и на утверждение II Всебашкирского съезда Советов.
Причины пересмотра границ Малой Башкирии коренились в нежизнеспособности этого искусственного образования. Бывший соратник А.З. Валидова по национально-освободительному движению, а затем — секретарь Башкирского обкома РКП(б) А. Биишев, знавший ситуацию изнутри, в одной из публикаций 1921 г. отмечал, что Малая Башкирия, скроенная из клочков Оренбургской, Уфимской, Самарской, Екатеринбургской, Челябинской и Пермской губерний, не имела ни железнодорожных путей сообщения, ни шоссейных и грунтовых дорог, ни телеграфной и телефонной связи, ни городов и центров промышленности (единственное исключение составлял Белорецкий завод). Было очевидно, что центр санкционировал карту Малой Башкирии наспех, исходя исключительно из этнического состава населения. Не был продуман даже вопрос о резиденции государственных органов. Авторы мертворожденной автономии допускали утопичную идею устроить временную столицу республики в одной из деревень (например, в Темясове), а потом выстроить необходимые города для столицы и кантонов. Постановление Башкирского ревкома о закладке городов в кантонах осталось, естественно, на бумаге. В результате, вернувшись из Саранска после освобождения Малой Башкирии от колчаковцев, Башревком находился на правах гостя в лежавшем за пределами республики Стерлитамаке, который лишь через год — в 1920 г. — был передан Башкирии. Однако и Стерлитамак не годился в качестве столицы: он лежал далеко от всех кантонов и железной дороги, не имел в достаточном количестве телеграфной и телефонной связи, помещений под административные учреждения, страдал от квартирного кризиса и обусловленных скученностью жителей эпидемий.[116]
В феврале 1922 г. руководство Малой Башкирии полагало, что вопрос о передаче в ее состав Бирского, Уфимского и Белебеевского уездов будет решен в ближайшие дни и правительство переедет в Уфу не позднее 1 апреля. Однако соответствующее решение ВЦИК принял лишь 14 июня 1922 г., и переезд государственных учреждений в новую столицу начался в середине июля.[117]
Многочисленные перемены происходили и с границами других частей Урала. Власть предержащие словно бы раскладывали из уральских территорий замысловатые пасьянсы. Так, в конце 1919 г. в состав Челябинской губернии входили Челябинский, Верхнеуральский и Троицкий уезды, отошедшие от бывшей Оренбургской губернии, Курганский уезд Тобольской губернии. Затем ее внешние и внутренние границы неоднократно менялись. Это происходило за счет выделения новых уездов — Куртамышского в конце 1919 г. и Миасского в начале 1920 г., присоединения в 1920 г. к губернии Кустанайского уезда, а затем передачи его Киргизской АССР (Казахстан), включения в октябре 1922 г. Златоустовского уезда (без 12 волостей), 19 волостей Уфимской губернии и Яланского кантона Башкирской республики в состав Челябинской губернии. Таким образом, последняя объединила весь южноуральский промышленный район.[118]
Административные «реформы» проходили повсеместно. Вопреки пожеланиям населения, Оренбуржье в июле-декабре 1920 г. входило в состав гигантской Оренбургско-Тургайской губернии и относилось с сентября 1920 по 1925 г. к вышеупомянутой Кирреспублике. Руководство Оренбургской губернии то упраздняло уездное деление, заменяя его районным (1920 г.), то ликвидировало районы и восстанавливало уезды (1922 г.).[119] В 1922 г. количество уездов Екатеринбургской губернии сократилось за счет их укрупнения с 10 до 7.
Своеобразным антиподом Башкирии по механизму формирования стала образованная в 1920 г. Вотская автономная область со столицей в Ижевске. В отличие от южноуральского аналога, она была создана путем выделения этнических территорий вотяков (удмуртов) из вятского Прикамья исключительно по инициативе Москвы, искусственно создававшей — под Конституцию РСФСР 1918 г. — новые субъекты федерации. Образование области не сопровождалось ни драматичными коллизиями национально-освободительной борьбы, ни враждебным противостоянием центральных и местных властей. Еще в сентябре 1920 г. решался вопрос о придании районному центру Ижевску, превращенному в феврале 1918 г. из заводского поселка в город, статуса уездного центра. Вопрос обсуждался в вятском губкоме и губисполкоме и был решен положительно. Документы были отправлены для получения санкции в центр, который, однако, распорядился по-другому. 4 ноября 1920 г. ВЦИК и СНК постановили:
«1. Образовать автономную область Вотского народа.
2. Установление границ и выработку положения автономной области поручить комиссии в составе представителей Наркомнаца, Наркомвнудела и Наркомзема с участием представителей заинтересованной нации и заинтересованных губисполкомов.
3. Обязать комиссию закончить свою работу в кратчайший срок.
4. Созыв комиссии поручить Наркомнацу».[120]
В ходе спешной работы Вотская автономная область была создана в составе Можгинского, Селтинского, Ижевского, Глазовского и Дебесского уездов.
Судорожные нововведения свидетельствовали о революционном энтузиазме и жажде перемен, не подкрепленных материальными возможностями, здравым смыслом и четкой перспективой действий. Эффективность управления территориями с помощью таких переделов не достигалась. Так, летом 1920 г. Челябинская губерния была в семь раз больше Бельгии, в два раза больше Болгарии и лишь в 2,5 раза меньше Франции. Один только Кустанайский уезд по площади в три раза превышал Московскую губернию.[121]
Хаос в административной карте Урала дезориентировал население в вопросе об управленческой подведомственности их территории и чрезвычайно затруднял оперативное решение самых насущных вопросов. Эта проблема приобретала все большую остроту и грозила непоправимыми последствиями в условиях запрета частной торговли, введения централизованного распределения на фоне катастрофического сокращения материальных ресурсов и развала средств связи. Между тем, многим было ясно, насколько «...ярко выступает та чрезвычайно серьезная роль, которая выпадает на долю органов снабжения и транспорта. В такое тяжелое время их аппарат должен действовать правильно, отчетливо, как машина — без перебоев, без задержек».[122] В таких условиях легкомысленная перекройка административно-территориального ландшафта региона лишь усугубляла катастрофу.
Развал российской государственности воплотился не только в чехарде режимов и подвижности внешних и внутренних административных границ региона. Сами переходы властных полномочий были текучими и нечеткими, усиливая у населения ощущение неуверенности и беззащитности перед лавиной непонятных событий. В основе неустойчивости власти лежало прежде всего сложное, неясное и нестабильное соотношение политический сил, малоопытных в делах управления и потому несклонных к поиску компромиссов и координации действий. Это приводило, начиная с весны 1917 г., к конкуренции многочисленных квази-государственных и общественных организаций с неясной политической физиономией и непомерно большими амбициями при малых реальных возможностях. Многовластие на деле оборачивалось анархией.
Упорное нежелание признать этот очевидный факт, противоречивший официальной истории КПСС, породило классическую историографическую загадку, какою для советских историков на протяжении десятилетий являлись КОБы и их аналоги. Охота за этим «призраком» вылилась в многолетнюю дискуссию, начатую в конце 50-х гг. уральским историком Ф.С. Горовым.[123] Он первым выступил против общепринятой тогда однозначной оценки КОБов как органов буржуазной или буржуазно-помещичьей власти. Подчеркивая политическую разномастность этих организаций, исследователь для удобства классификации выделил три типа КОБов. К первому типу он отнес КОБы в крупных губернских и некоторых уездных городах, где они были буржуазными по составу, возникли по инициативе «буржуазных» (читай — земских) организаций и возглавлялись кадетами и умеренными социалистами. Вторую группу составляли КОБы в горнозаводских поселках, созданные по инициативе Советов или зависимые от них. Наконец, в третью группу вошли недолговечные, смешанные по составу комитеты без четкого лица. В ряде мест они на какое-то время становились единственной и так и не узаконенной Временным правительством властью, где-то шли вместе с Советами, включали в свой состав большевиков и участвовали в переделе помещичьих и заводских земель и лесов. Позицию Ф.С. Горового, с незначительными оговорками, поддержали В.В. Адамов, К.М. Первухина, Э.Н. Бурджалов и ряд других историков. Против выступили Н.К. Лисовский, Ю.А. Буранов и Ф.П. Быстрых, отстаивая прежнюю идею буржуазной природы и классового состава КОБов.
Между тем, становится все более очевидным, что оценки отдельных комитетов, как и Советов, нельзя переносить на все КОБы, поскольку реальное соотношение сил и содержание практической деятельности в конкретных населенных пунктах серьезно разнились. Эта позиция в последние годы стала настолько убедительной, что вошла в школьные учебники.