Слабость и невыразительность властных структур усугублялись массовым вторжением в политику неискушенного в ней населения. Государственные институты лихорадило от действий ворвавшегося в решение задачи управления обывателя — действий, замешанных на упрощенных представлениях о свободе. Так, в Пермской губернии, где вопрос о кандидатуре комиссара Временного правительства попытались решить с помощью выборов, на его посту за март-май 1917 г. сменилось три лица.[125]
Неспособность различных сил прийти к деловому сотрудничеству вело к созданию дополнительных учреждений. В Челябинске, где Совет и КОБ с трудом находили общий язык, в мае 1917 г. возник Коалиционный комитет народной власти, в который вошли представители бывшего КОБа, Совета, гарнизонного комитета, исполнительного комитета Крестьянского союза, социалистических партий, уездный и городской комиссары.
Слабость и зыбкий баланс политических сил на Урале в последние месяцы 1917-1918 гг. отразились в текучести переходов власти к большевикам. Местным коммунистам, даже придя к власти, приходилось отступать — не по причине силы противника, а из-за собственной слабости. Так произошло, например, в Челябинске, где, как показали последние исследования, большевики подверглись давлению казачьего отряда численностью не в 4-13 тыс., как сообщалось в советской литературе, а всего 526 человек.[126] Завоевание власти редко осуществлялось прямолинейно: к ней большевикам приходилось двигаться постепенно, в том числе создавая дополнительные параллельные органы — всевозможные коалиционные революционные комитеты (например, в Екатеринбурге) и аналогичные организации. Не владея необходимой информацией, большевики в ряде мест впопыхах совершали курьезные промахи. В г. Осе Пермской губернии они вошли в ВРК вместе с представителями не только Совета, но и земства и политических партий, включая кадетскую; в Глазове Вятской губернии возглавляемый большевиками Совет высказался за однородное социалистическое правительство; в Чусовском заводе коммунисты оказались в составе антибольшевистского Комитета спасения революции.
Сложная ситуация сложилась в первые месяцы 1918 г. в Вятской губернии, где ни один город, кроме Глазова, не принял большевистский переворот в Петрограде, вследствие чего в губернском центре и шести уездных городах большевикам для своего утверждения потребовалась вооруженная сила. В январе 1918 г. власть в губернии принадлежала, без четкого разграничения компетенций, съезду Советов, губернскому исполкому и Совету народных комиссаров Вятской губернии. В самой Вятке наметилось противостояние двух группировок в горкоме РСДРП(б), отражавшее конкуренцию горисполкома с губисполкомом. В этих условиях Северный летучий отряд, прибывший в город в декабре 1917 г., оказался самостоятельной силой, которая принесла победу губисполкому в ходе так называемой «лапинской авантюры».[127]
Положительная работа большевиков по строительству государственного аппарата в конце 1917 - первой половине 1918 г. выглядела довольно скромно, по большей части сводясь к маловразумительным реорганизациям и переименованию учреждений. Так, в Челябинске в марте 1918 г. решением исполкома Совета были образованы комиссариаты по основным направлениям хозяйственной деятельности, что дало повод недоброжелателю съязвить об образовании новой республики — «Великой Челябинской».[128] В апреле Вятский губернский продовольственный отдел был переименован в губернский совет снабжения, а в июне — в губернский продовольственный комитет. «...нова кожа, да сердце то же», — прокомментировали смену вывески местные эсеры-максималисты. В сентябре вятские комиссары Советов были переименованы в заведующих отделов, а сами комиссариаты — в отделы.[129]
Скоординировать действия советской власти удавалось с трудом. Главным препятствием на этом пути было обилие новых учреждений, нехватка информации и профессиональных работников. Символом государственного хаоса можно считать трагедию, происшедшую в начале июня 1918 г. в Сарапульском уезде Пермской губернии. Двое жителей деревни Кабановой призвали на помощь отряд красногвардейцев, чтобы заставить местных «кулаков» подчиниться советской власти. Красногвардейцы прибыли в деревню и обложили «контрреволюционеров» контрибуцией в 16 тыс. р. Одновременно другой стороной также был вызван отряд Красной гвардии из Мензелинска. В результате под деревней между красногвардейцами произошел бой, были убитые и раненые.[130]
Гораздо активнее и успешнее весной 1918 г. шел слом старого государственного аппарата, прежде всего — ликвидация земств и городских дум, законченный в советской зоне Урала к середине 1918 г.
С насильственной ликвидацией советского режима не исчезла ни многоступенчатость переходов, ни малая эффективность управления. Так, в Челябинске в июне 1918 г. одновременно с восстановлением городской думы и уездной земской управы был создан новый Комитет народной власти, а в следующем месяце на базе этой организации — но без ее ликвидации — по инициативе Сибирского правительства возник Комиссариат Приуралья.[131] До подчинения Уфимской губернии в июле 1918 г. Комучу три недели власть осуществлял Временный комитет Уфимской городской думы.[132] В Екатеринбурге Временному областному правительству Урала предшествовал созданный в июле 1918 г. Временный комитет народной власти, оказавшийся несостоятельным из-за нежелания эсеров, которые в нем преобладали, сотрудничать с кадетами. Да и само возникновение ВОПУ можно рассматривать как следствие неопределенности соотношения сил Сибирского правительства и Комуча, вызвавшее к жизни эфемерное «буферное» государство.
Антисоветские режимы, установившиеся на Урале во второй половине 1918 г., по мере сил пытались справиться с тяжелым большевистским наследием. На территориях, подведомственных ВОПУ, и в подконтрольном омскому правительству Зауралье (Курганский уезд) была восстановлена поднятая в ранг государственной власти дореволюционная система местного самоуправления, а также судебная и налоговая системы, органы правопорядка.
Однако новые власти столкнулись с рядом трудноразрешимых проблем. Одной из них был катастрофический недостаток материальных средств для нормального функционирования гражданских административных структур. Осенью 1918 г. одна из оренбургских газет с тревогой отмечала:
«Городские самоуправления и земства бьются, как рыба об лед, в тисках общероссийской экономической разрухи, с каждым днем приближаясь к финансовому краху. Они уже банкроты. Им уже нечем содержать школы и больницы, нечем платить жалование служащим. Иногда их касса затрудняется оплатой ордера в 200 рублей».[133]
Кроме того, безжизненными оказались земские собрания — «в волостях возникло стихийное самоуправление в виде волостных и сельских сходов, над которыми, в отличие от дореволюционных, не довлел полицейский аппарат».[134] Исполняющий обязанности товарища министра Временного Сибирского правительства в августе 1918 г. озабоченно докладывал о катастрофическом положении земств на Урале и в Зауралье.
Речь шла не только о бедности земских органов, но и о том, что крестьянство ломало систему самоуправления изнутри: волостные земства на практике подменялись волостными собраниями, выбывающие гласные заменялись не кандидатами по спискам, а вновь избранными на волостных собраниях, без участия остального населения. Состав волостных земских управ также определялся не земским, а волостным собранием. Крестьянская общинная практика, таким образом, восторжествовала. «При таком положении вещей, — подводился итог в докладной записке, — утрачивается сама идея земства и под видом земства продолжает существовать прежняя волость со свойственными ей специфическими особенностями...».[135]
Областное правительство Урала в лице его уполномоченных столкнулось на местах не только с безжизненным или своевольным земством, но и с активностью и произволом военных властей и чехословаков. Соседство различных властных структур с одинаковыми задачами крайне дестабилизировало ситуацию и в других частях Урала. Так, в Оренбурге осенью 1918 г. параллельно действовали земство, правительство Башкирии и войсковое казачье правительство. Оказавшееся в положении «пасынка» власти и доведенное до отчаяния собственным бессилием, губернское земство даже подняло вопрос о целесообразности в таких условиях расчленить Оренбургскую губернию и присоединить ее уезды к прилегающим губерниям.[136] К этому же времени относится едкая реплика челябинской газеты: «...в общей современной разрухе у нас, в Челябинске, столько развелось канцелярий, что, как говорится, — где ни плюнь, а в канцелярию попадешь».[137] Неурегулированность отношений между региональными правительствами прибавляла дополнительные сложности в управление подведомственными территориями.[138] Все это делало естественным курс администрации на жесткую централизацию власти, которая в условиях гражданской войны вела к установлению военной диктатуры. Однако и после ноябрьского государственного переворота 1918 г. в Омске хаос в системе управления устранить не удалось. Так, в прифронтовых районах была введена должность главного начальника края — Уральского, Самаро-Уфимского, Южноуральского — с полномочиями генерал-губернатора. Создание этого института не внесло, однако, упорядоченности в управление. Чиновники столь высоких рангов оказались в зависимости от военных властей (если не совмещали эти посты). Должность главных начальников Уральского и Самаро-Уфимского краев в апреле 1919 г. была упразднена. Один из них — ведавший Уралом С.С. Постников, — оказавшись в зависимости от командующего Сибирской армией Р. Гайды, сам подал в отставку, изложив ее мотивы в пространном письме в Совет министров.