По мере улучшения жизненных условий у людей повышаются и стандарты поведения. Экономическое развитие к тому же увеличивает способность правительства к сбору налогов, поскольку экономическая деятельность становится более «заметной», а административные способности государства растут. Это, в свою очередь, позволяет увеличить зарплаты служащим, пособия по безработице, а также тратить больше ресурсов на то, чтобы определить преступления и наказать за них. Все это в конечном счете помогает снизить уровень коррупции.
Однако при этом важно указать, что экономическое развитие не ведет к созданию более нравственно здорового общества автоматически. Например, как я уже говорил, в конце XIX века США были более коррумпированной страной, чем ранее. Более того, некоторые богатые страны гораздо более коррумпированы, чем бедные.
Чтобы доказать эту точку зрения, обратимся к Индексу восприятия коррупции, опубликованному в 2005 году Transparency International — влиятельным органом по борьбе с коррупцией[31].
Согласно этому индексу Япония (в 2004 году доход на душу населения составил 37 180 долларов) делит 21-е место с Чили (тот же показатель — 4910 долларов), страной, доход которой составляет 13% от японского. Италия (26 120 долларов) поделила 40-е место с Кореей (13 980 долларов), доходы которой вполовину меньше, и Венгрией (8270 долларов), доходы которой составляют треть итальянских. Хотя среднедушевой доход в Ботсване (4340 долларов) и Уругвае (3950 долларов) составляет примерно 15% от итальянского и 30% от корейского, эти страны опередили своих более богатых конкурентов, оказавшись на 32-м месте. Эти примеры показывают, что экономическое развитие не снижает уровень коррупции автоматически. Чтобы добиться цели, нужны конкретные действия{280}.
Слишком много рыночных сил
Злые самаритяне не только используют коррупцию в качестве сомнительного «объяснения» неудач неолиберальной политики (ведь сама политика, по их мнению, просто не может быть неправильной), но и решение проблемы коррупции, которое они предлагают, часто усугубляет ситуацию, а не облегчает ее.
Злые самаритяне, основываясь на неолиберальной экономике, утверждают, что лучший способ борьбы с коррупцией — введение дополнительных рыночных сил как в частный, так и в государственный сектор. Это решение отлично вписывается в их экономическую программу, основанную на главенстве рынка. Они утверждают, что высвобождение сил рынка, то есть его дерегулирование, не только повысит экономическую эффективность, но и сократит уровень коррупции, лишив политиков и чиновников ресурса, который ранее позволял им вымогать взятки. Следуя этому правилу, злые самаритяне ввели меры, основанные на так называемом «новом государственном управлении», которое призвано повысить эффективность менеджмента и снизить уровень коррупции посредством привлечения рыночных сил в правительство. Сюда включено следующее: чаще работать по контракту, активнее использовать оплату в зависимости от результата и краткосрочные контракты, задействовать обмен персоналом между частным и государственным сектором.
К сожалению, реформы на основе «нового государственного управления» часто приводят к росту коррупции, а не к ее сокращению. Увеличение числа контрактов с частным сектором создает новые возможности для подкупа. Еще менее благоприятный эффект имеет обмен персоналом между частным и государственным сектором. Как только маячит перспектива привлекательной должности в частной компании, чиновники начинают стремиться завести связи с будущими работодателями, ища для них лазейки в законодательстве, а порой и прямо его нарушая. За это они могут даже не получать непосредственного вознаграждения. Поскольку деньги не переходят из рук в руки, закон не нарушается (соответственно, и коррупции тоже нет) — в лучшем случае чиновника можно обвинить в неправильном решении. Но в будущем все окупится. Выгоду государственный служащий может получить даже не со стороны той же корпорации, в пользу которой было принято первоначальное решение. Создав себе репутацию «лоббиста бизнеса» или, если выражаться эвфемизмами, «реформатора», он может позднее перейти на хорошую работу в частную юридическую фирму, лоббистскую организацию или даже в международное агентство либо, воспользовавшись подобной репутацией, учредить фонд прямого инвестирования. Желание оказывать услуги частному сектору становится еще большим, если из-за краткосрочных контрактов, которые подписываются во имя повышения дисциплины рынка, карьера гражданских чиновников становится небезопасной. Если они знают, что на гражданской службе не пробудут долго, то стимулов приносить пользу будущим работодателям становится еще больше[32].
Помимо воздействия от введения «нового государственного управления», неолиберальные меры косвенно и непреднамеренно повысили уровень коррупции, поскольку они предполагают либерализацию торговли, ослабляющую финансы государства. Из-за этого, в свою очередь, коррупция становится более вероятной, а бороться с ней сложно{281}.
Кроме того, дерегулирование — еще один ключевой компонент в наборе неолиберальных методов, повышающий уровень коррупции в частном секторе. Его порочность часто игнорируется в экономической литературе, поскольку коррупция обычно определяется как злоупотребление общественной должностью ради личной выгоды{282}. Однако нечестные люди существуют и в частном бизнесе. Финансовое дерегулирование и ослабление стандартов бухгалтерской отчетности привели к развитию инсайдерской торговли и составлению ложных отчетов даже в богатых странах. Вспомните случаи с энергетической компанией Enron и телекоммуникационной компанией WorldCom и их бухгалтерской фирмой Arthur Andersen в «ревущие девяностые» в США{283}. Дерегулирование может укрепить позиции частных монополий, что даст возможность их не самым щепетильным менеджерам отдела закупок брать взятки у субподрядчиков.
Коррупция часто существует, потому что рыночных сил слишком много, а не слишком мало. В коррумпированных странах действуют теневые рынки, на которых нелегально торгуют государственными контрактами, рабочими местами и лицензиями. Только после того, как современные богатые страны законодательно запретили продажу чиновничьих должностей, им удалось начать серьезную борьбу с накоплением богатств посредством злоупотреблений служебным положением. Высвобождение дополнительных рыночных сил при помощи дерегуляции, на которой настаивают ортодоксальные неолибералы, может усугубить ситуацию. Вот почему во многих развивающихся странах коррупция увеличилась, а не уменьшилась после либерализации, рекомендованной злыми самаритянами. Крайности рэкета, до которых дошел процесс либерализации и приватизации в посткоммунистической России, особенно хорошо известны, однако сходные феномены наблюдались и во многих других развивающихся странах{284}.
Демократия и свободный рынок
Помимо борьбы с коррупцией, в неолиберальной повестке дня важное место занимает еще один политический вопрос — демократия. Однако демократия, в особенности ее связь с экономическим развитием, — это сложная и содержательная проблема. Поэтому единой позиции по ней среди злых самаритян не существует, в отличие от вопросов о свободной торговле, инфляции или приватизации.
Некоторые предполагают, что демократия необходима для экономического развития, поскольку она защищает граждан от произвола и грабежа со стороны власти, без такой охраны не появятся стимулы накапливать материальные блага. Именно поэтому Агентство США по международному развитию считает, что «внедрение демократии улучшает возможности для процветания и повышает благосостояние»{285}. Другие уверены, что можно пожертвовать демократией, если это необходимо свободному рынку. Яркий пример — мощная поддержка, которую некоторые экономисты-неолибералы оказали диктаторскому режиму Пиночета в Чили. Третьи полагают, что демократия естественным образом разовьется вместе с ростом экономики (которого, разумеется, легче всего достичь, взяв на вооружение методы свободного рынка и свободной торговли), в результате возникнет образованный средний класс, естественным образом предрасположенный к участию в государственных делах. Четвертые постоянно восхваляют преимущества демократии, но помалкивают, если недемократическая страна относится к числу «друзей» в полном соответствии с традициями «реальной политики», которую отражает знаменитое высказывание Франклина Рузвельта о никарагуанском диктаторе Анастасио Сомосе: «Может быть, он и сукин сын, но он наш сукин сын»{286}.
Несмотря на многочисленность мнений, неолибералы едины в том, что демократия и экономическое развитие подкрепляют друг друга. Разумеется, подобная точка зрения характерна не только для сторонников неолиберализма. Однако их отличает вера в то, что связь демократии и экономического развития в основном (если не исключительно) осуществляется посредством свободного рынка, что демократия приводит к появлению свободных рынков, которые, в свою очередь, развивают экономику, что идет на пользу демократии: «Рынок поддерживает демократию, а демократия обычно укрепляет рынок», — пишет Мартин Вулф, британский финансовый журналист, автор знаменитой книги Why Globalisation Works («Почему глобализация работает»){287}.
Согласно неолиберальной точке зрения демократия полезна свободным рынкам, потому что правительство, которое можно сменить, не прибегая к сур