Таким образом, землемер Седельников в своей критике пошел гораздо дальше, чем недовольные выводами Щербины статистики. Однако посыл, которым он руководствовался, был во многом тем же – нормы Щербины не соответствовали даже тем скромным требованиям, которые к ним предъявляли. Необходимо было замедлить темпы переселения и прежде, чем перераспределять землю, провести тяжелую и трудоемкую работу, которой требовал закон. В отличие от подхода Щербины, этот подход мог бы дать казахам надежные и достаточные наделы земли, на который они имели право, – при условии, что степь оставалась бы в собственности правительства, чтобы защитить «темное и невежественное» степное население от самого себя [Там же: 19–20][429].
Но, отмечал Седельников, политика переселения переживала пик коренных перемен, при которых во главу угла ставилась не осторожность, а скорость.
Новые цели, новые пути
К 1904 году петербургское начальство пришло к полному согласию в вопросе о желательности и необходимости переселения крестьян в степные губернии и Сибирь. Для С. Ю. Витте это уже давно было частью более масштабной программы модернизации экономики. Но заклятый враг Витте, министр внутренних дел В. К. Плеве, опасаясь крестьянских беспорядков в центральных областях империи, также выступил за массовое переселение. С этой целью его министерство подготовило несколько предложений, и они были рассмотрены на специальном совещании под руководством А. Н. Куломзина в начале 1904 года [Judge 1983: 189–191]. После революции 1905 года новый премьер-министр П. А. Столыпин сделал массовое крестьянское переселение первостепенной государственной задачей по причинам, которые одинаково пришлись бы по сердцу и Витте, и уже покойному Плеве: это был способ расселить избыточное сельское население Центральной России и повысить экономическую производительность районов, которые плохо эксплуатируются местным населением или просто пустуют [Столыпин 1911]. Поэтому Столыпин уделял особое внимание реформированному Переселенческому управлению, в 1905 году переданному от мало интересовавшегося переселением Министерства внутренних дел в ведение высоко технократичного ГУЗиЗа [Holquist 2010:152]. Нормы Щербины хорошо подходили для патерналистской, ограниченной программы переселения, и требования, предъявляемые к ним, были не очень высоки. Но к 1906 году многократное увеличение числа переселенцев в степные губернии представлялось экономической (а для столыпинского правительства и политической) необходимостью.
Очевидно, что царскому правительству для модернизации требовался больший земельный фонд, который увеличил бы «емкость» регионов, предназначенных для переселенцев. Сделать это можно было несколькими способами, но все они предполагали изменение информационной и правовой основы, на которой до сих пор проходило переселение.
Главным способом, на основе существующих процедур, было снижение действующих норм, приводившее к увеличению излишков земли, из которых формировались поселенческие участки. Первоначально объектом таких сокращений стала Акмолинская губерния. Когда Переселенческое управление провело в 1907 году повторное обследование региона, Акмолинск был выбран по той же причине, по которой именно оттуда начал свою экспедицию Щербина: плодородный чернозем, многочисленные реки и обильные леса северной половины Акмолинской области делали ее весьма привлекательным местом для славянских поселенцев: чтобы выжить там, им не нужно было менять привычные способы ведения хозяйства. Руководство новым исследованием поручили В. К. Кузнецову, опытному земскому статистику и авторитетному специалисту по вопросам колонизации внутри и за пределами России[430]. Однако его полномочия, и результаты, которых ожидало от него Переселенческое управление по делам переселения, имели мало общего с тем, что было поручено сделать Щербине. Заказчики исследования Кузнецова объявили осторожность, которая десять лет назад была добродетелью, роковым недостатком:
При исчислении экспедицией [Щербины] вышеприведенных земельных норм, не были приняты в расчет условия киргизского земледельческого хозяйства, равным образом, не было выработано и сенокосных норм для киргизского кочевого хозяйства. Кроме того, среднее количество скота на кибитко-хозяйство принято повышенное, сравнительно с определенным массовым учетом скота и бюджетными данными… Прибавка же к этим, и без того весьма преувеличенным, нормам… еще более отдаляет исчисленный их размер от действительно необходимого и окончательно подрывает конечный вывод экспедиции в научно-статистическом отношении.
Поэтому в настоящее время является особо необходимым назначить повторное исследование Кокчетавского уезда с целью внести в вопрос о земельных нормах для киргизского населения большую точность и установить эти нормы с большей степенью соответствия с действительными потребностями киргизского населения[431].
Осторожность Ф. А. Щербины в совокупности с дополнительными мерами предосторожности, которые ввели местные и центральные чиновники, осознавая недостатки его данных, обеспечили достаточную основу для пересмотра норм в сторону понижения. Задача В. К. Кузнецова состояла в том, чтобы внести эти изменения, не проводя нового исследования природных условий. Поскольку Переселенческое управление, так же как Ф. А. Щербина, предполагало, что переселение крестьян приведет к интенсификации казахской экономики, Кузнецов в своих коррективах мог исходить и из этого предположения: казахским земледельцам потребуется меньше земли, чем если бы они были кочевниками, и он намеревался действовать соответственно[432]. Нужно было изобрести больше способов для получения излишков степной земли, и Кузнецова первым из нескольких статистиков попросили это сделать.
Существовал еще один, более надежный вариант, позволявший максимизировать продуктивность степных земель, которые, по мнению центральных властей, оставались бесполезной территорией, где беспорядочно скитались кочевники. Этим вариантом было землеустройство – реорганизация землепользования, предоставление казахам фиксированного количества земли и освобождение остальной части степи для переселенцев. Система норм и излишков оставляла стандартное количество государственной земли в долгосрочном пользовании кочевников; со временем нормы будут пересмотрены, и государство, как собственник степи, заберет себе больше своей земли и распределит ее между поселенцами. С другой стороны, в результате землеустройства оседлые и переходящие к оседлости казахи получали бы в постоянное пользование меньше земли, так что их землепользование было бы в один присест доведено до минимума. Инициатива исследовать возможности землеустройства поступила в конце 1906 года от П. А. Столыпина и Главноуправляющего землеустройством и земледелием князя Б. А. Васильчикова, которыми двигал отнюдь не интерес к правам казахов, а надежда на дальнейшее укрепление экономики и создание нового пространства для поселенческих участков. Как писал Столыпин Васильчикову, правительству не следовало искусственно поддерживать их кочевой образ жизни за счет безземельного русского крестьянства, предоставляя кочевникам неограниченные земельные площади[433]. Более того, как утверждали чиновники из Переселенческого управления, данные Ф. А. Щербины сами по себе убедительно доказывали, что колонизация была выгодна казахам; с этой точки зрения (характерной для столыпинской эпохи), главной проблемой, с которой сталкивались казахи, была нестабильность землепользования вследствие многократного изъятия «излишков»[434]. Для того чтобы обсудить условия реорганизации земель, весной 1907 года по совместному запросу двух министров было созвано межведомственное совещание под председательством заместителя министра внутренних дел А. И. Лыкошина и с участием служащих ГУЗиЗа[435].
Многое свидетельствовало в пользу перехода к системе землеустройства. Она полностью согласовывалась с приоритетными целями управленцев высшего уровня и подкреплялась благоприятными экономическими данными. Более того, как уже указывал Т. И. Седельников, правовая основа системы норм и излишков была, мягко говоря, шаткой; на совещании под руководством Лыкошина было сделано заключение, что закон не содержит достаточно определенных положений о порядке, в котором земли кочевников должны признаваться излишками, вследствие чего чиновники из Переселенческого управления нередко обвинялись в произволе, вызывавшем многочисленные жалобы со стороны казахов[436]. Но при всем желании участники совещания не могли устранить значительные препятствия к практическому введению землеустройства. Казахи в большинстве своем оказались неисправимыми кочевниками: в течение года они перемещались между многочисленными крошечными наделами, на которые имели право пользования; как могли землемеры закрепить за ними все эти клочки земли на логичной, постоянной основе?[437] Хуже того, даже на экспедицию Щербины, результаты которой теперь считались ничтожными и ошибочными, были затрачены огромные средства. Квалифицированных геодезистов и статистиков не хватало. Таким образом, неизбежен был вывод, что поставить на первое место землеустройство казахов означало бы на многие годы задержать освоение степных провинций русскими; это притом что около 60 тысяч поселенцев оставались безземельными, и каждый месяц прибывали новые[438]. Нормы должны были остаться в силе; предполагалось, что устаревшие, чрезмерно щедрые нормы Щербины постепенно отпадут сами собой по мере проведения Переселенческим управлением новых исследований, подобных исследованию Кузнецова