В Австралии кабинеты Хоука и Китинга, действовавшие с 1983 по 1996 год, шаг за шагом двигались к приватизации национальных авиалиний Qantas и государственного банка Commonwealth Bank, вызывая возмущение у многих своих традиционных сторонников.
В Новой Зеландии решили не церемониться. Министр финансов лейборист Роджер Дуглас быстро приобрел известность «большего тэтчериста, чем сама Тэтчер». Свое место среди радикальных рыночных реформ занимала и широкомасштабная приватизация, начавшаяся с продажи (путем публичного размещения акций) Банка Новой Зеландии и продолжившаяся продажей активов таких компаний, как Air New Zealand.
К 1990 году жители Новой Зеландии были сыты этими реформами по горло. Они заменили лейбористов консервативной Национальной партией, которая обещала более умеренную политику. Но, едва заняв кабинеты, «национальное» правительство Болгера с новой силой взялось за радикальные рыночные реформы, среди которых была продажа железных дорог Новой Зеландии в 1993 году и превращение системы здравоохранения в корпорацию с видами на дальнейшую приватизацию. А партия лейбористов, находившаяся в оппозиции, раскололась. Группа радикальных сторонников свободного рынка покинула ее ряды, чтобы объединиться в Ассоциацию потребителей и налогоплательщиков, которая позднее превратилась в партию с тем же названием. Эра радикальных реформ закончилась в 1999 году, когда к власти вернулись лейбористы во главе с Хелен Кларк.
Приватизационная волна 1980-х годов развернула предшествовавшую долгосрочную тенденцию к росту вмешательства государства в капиталистическую экономику. Крах коммунизма советского образца рассматривался как наглядное подтверждение того, что рыночные реформы – это не просто очередной взмах политического маятника, а, пользуясь заголовком одной из самых помпезных книг нашего времени, – «конец истории». После краха централизованного планирования та или иная форма передачи значительного числа находившихся в государственной собственности предприятий в частные руки была неизбежна. Идеология приватизации уверяла, что нужна радикальная «шоковая терапия», то есть приватизация должна быть всеобщей.
Таким образом, приватизация приобщалась к Вашингтонскому консенсусу – стандартному набору реформ, продвигаемому в слаборазвитых странах Всемирным банком, МВФ и министерством финансов США. К 1990-м годам тенденция к приватизации распространилась на страны ЕС, всегда презрительно смотревшие на подобные «англосаксонские» понятия. Всеобъемлющая приватизация государственных предприятий в 1980-1990-х годах наглядно подтверждала правоту ликующих рыночных либералов. Публицисты и эксперты соревновались в раздувании действительно существовавших, но поддававшихся решению финансовых проблем исконно государственных инфраструктурных систем в таких странах, как Великобритания, Новая Зеландия и Австралия, – на фоне краха коммунизма в Восточной Европе и застоя в Северной Корее.
Государственную собственность на инфраструктуру стали называть пережитком прошлого, которому благодаря активной продаже государственных активов скоро наступит конец. Объявив победу в инфраструктурных отраслях, рыночные либералы обратились к самому главному ингредиенту государства всеобщего благосостояния – они заговорили о приватизации системы здравоохранения, тюрем и школ. В США самым дерзким покушением на учреждения эпохи Нового курса стало предложение приватизировать систему социального страхования, поддержанное администрацией Джорджа Буша-младшего.
Тогда никому и голову не могло прийти, что через какие-то десять лет правительства всерьез будут обсуждать, а подчас не только обсуждать, но и своими руками проводить национализацию истинных образцов капиталистического предприятия, таких как Citigroup, Bank of America и General Motors. И хотя эти операции спасения чаще всего означают лишь временную передачу государству, на их фоне риторика 1990-х годов выглядит абсурдной. Кроме того, они заставляют задуматься, не нужно ли раз и навсегда пересмотреть решения о приватизациях, принимавшиеся в течение последних десятилетий.
Но несмотря на провалы и частичные отступления, систематическая приватизация государственных предприятий остается частью стандартного набора политических мер, продвигаемых такими влиятельными организациями, как МВФ. За последнее время не было предпринято серьезных усилий по пересмотру теоретических оснований этой политики, а также выяснению, кто выигрывает, а кто теряет от ее внедрения.
Жизнь: сто бед – один ответ
Сто обоснований и одна политика
С самого начала было замечено, что для приватизации «каждый раз приходится искать новые обоснования». На самом деле трудность всегда заключалась не в недостатке таких обоснований, а в их избытке. Как и с войной в Ираке, различные стороны политического процесса поддерживали приватизацию по разным мотивам и ожидали от нее разных результатов.
Иногда все сводилось к обычной классовой политике. Приватизация невыгодна профсоюзам, которые, как правило, более сильны и эффективны в государственном секторе. Она чаще всего выгодна действующему менеджменту высшего звена, который после приватизации переходит из разряда довольно скромно оплачиваемых государственных работников, стиснутых бюрократическими правилами и отчетностью, в разряд с гораздо более высокой оплатой труда и привилегиями, меньшими ограничениями, но практически теми же обязанностями. Кроме того, появляется возможность заработать на быстрой перепродаже по высокой рыночной стоимости актива, недооцененного при приватизации. Для политиков, жаждущих расправиться с профсоюзами или смотрящих в рот финансовому сектору, это также прекрасное решение. Ненависть к профсоюзам, особенно после всплеска забастовок и наступательных действий с их стороны в 1970-е годы, на правом фланге политического спектра была действительно сильной.
Но все чаще и чаще свою волю навязывал финансовый сектор, которому приватизация приносит прямые и косвенные выгоды. Непосредственно финансисты наживаются на громадных комиссионных и бонусах от проведения приватизации, не говоря уже о вознаграждении за консультирование потенциальных покупателей.
Непрямые выгоды связаны с ростом экономического и политического влияния финансового сектора в экономической системе, где все главные инвестиционные решения подчинены интересам финансовых рынков. В эпоху рыночного либерализма под их влияние попали все основные политические партии. Как заметил сенатор Дик Дурбин, «банки и сегодня – самое мощное лобби на Капитолийском холме. И по правде говоря, они там хозяева».[123] Ничуть не менее справедливо это по отношению к лондонскому Сити и его господству в британской политике. В других развитых странах ситуация аналогичная.
В Австралии, к примеру, никого не удивляет, что политики самых разных мастей получают тепленькие местечки в финансовом секторе – разумеется, если в свое время они проводили правильную политику. Это уже устоявшаяся карьерная траектория. Обычно молодой человек служит некоторое время штатным сотрудником или советником на государственном посту, затем примерно десять лет занимается активной электоральной политикой, после чего переходит в бизнес-структуры. Государственная служба больше не является самоцелью, она – лишь перевалочный пункт к более амбициозным и финансово привлекательным высотам. Стимулы продвигать интересы финансового сектора, находясь на службе, довольно очевидны.
Правительства чаще всего относились к приватизации как к способу залатать дыры в государственных финансах. Министры, нуждавшиеся в средствах на дорогие сердцу проекты, на сокращение налогов или просто на покрытие бюджетного дефицита, рассматривали продажу ценных активов как простой и политически безопасный выход. Вопрос, что делать, когда активов на продажу не останется, откладывался до будущих времен.
В иных случаях, столкнувшись с необходимостью модернизации инфраструктуры, но не желая делать необходимые шаги для ее финансирования, например повышать налоги или увеличивать государственный долг, власти использовали приватизацию как способ переложить решение проблемы на плечи частного сектора. Приватизация системы водоснабжения в Великобритании, ставшая ответной мерой на требования Европейского союза об улучшении ее экологических и санитарных характеристик, – известный тому пример.
Экономисты, по крайней мере когда они были в трезвом уме и говорили искренне, все как один отвергали расхожие среди политиков доводы в пользу приватизации: что это источник легких денег для правительства и способ финансировать государственные инвестиции без увеличения долга.
Что касается первого пункта, один из базовых принципов экономической науки гласит, что стоимость капитального актива определяется потоком платежей или услуг, которые он приносит. Получение денег от продажи государственного актива сегодня влечет отказ от платежей, которые можно было бы иметь, сохраняя актив у государства в будущем. В мире, где и правительства, и рынки совершенные, издержки равняются выгодам, и приватизация ничего не поменяла бы. Как будет показано далее, реальность намного сложнее. Но все равно мысль, что продажа актива – источник легких денег, звучит глупо.
Менее очевидная разновидность той же самой ошибки основывается на предположении, что, обращаясь к частным инвесторам, правительство может раздвинуть долговые тиски и профинансировать нужные проекты. Опять-таки упускается из виду, что поток доходов (например, сборы от платных автодорог), которыми пытаются привлечь частных инвесторов, мог бы использоваться для обслуживания государственного долга. Чем чаще частные деньги начинают привлекаться для финансирования государственной инфраструктуры, тем меньше у правительств остается шансов инвестировать, не рискуя в конце концов навлечь на себя те же проблемы, которые возникли бы в случае увеличения долга. Как однажды высказались раздраженные секретари австралийского казначейства, путем приватизации и создания государственно-частного партнерства еще не была открыта ни одна новая жила для финансирования государственной инфраструктуры.
Приватизация способна принести чистую финансовую выгоду правительству, только если цена продажи актива превышает стоимость от дальнейшего владения им. Эта стоимость зависит от ожидаемого потока будущих доходов, который принесет актив. О том, как определять эту стоимость, единого мнения нет. Далее будет рассмотрено, каким образом здесь всплывают запутанные споры о риске и «загадке о премии по акциям».
Чаще всего экономисты обращают внимание на такую потенциальную выгоду от приватизации, как повышение конкуренции. Хотя твердокаменные рыночные либералы стоят на приватизации до конца, большинство экономистов, и в том числе часть рыночных либералов, считают, что, прежде чем приватизировать, можно попробовать разделить государственное предприятие и лишить его монопольных привилегий. Но поскольку такая мера неизбежно ведет к снижению цены размещения и, как следствие, сужает для действующего менеджмента перспективы обогащения, чаще всего она не проходит. Переходя от рассмотрения чисто структурных изменений такого рода, экономисты отмечали, что важна не столько форма собственности, сколько модель управления предприятием.
При этом утвердилась точка зрения, что при должном регулировании и проведении конкурентной политики не должно быть особой разницы, в каких руках – государственных или частных – находится предприятие. По этой логике получалось, что при более высокой эффективности управления в частных фирмах предпочтение всегда следует отдавать приватизации, если только она не угрожает конкуренции.
Широкий ассортимент доводов о необходимости приватизации звучал из уст представителей самых разных политических сил. Но у всех конкурирующих объяснений есть одна общая черта: общество всегда остается в чистом выигрыше от перехода предприятия из владения государства к частным лицам. Некоторые сторонники приватизации, в первую очередь представители финансового сектора, рассчитывают воспользоваться этими выгодами для себя. Другие же, в том числе многие политики, надеются, что выгоды послужат чистому увеличению благосостояния государственного сектора. Третьи, включая экономистов, надеются на снижение цен для потребителей. Но за разногласиями о том, кому должны достаться выгоды, скрывается единство мнений о наличии пирога, подлежащего разделу.
Тезис о том, что приватизация во всех случаях означает чистую общественную выгоду, не всегда озвучивался в явном виде, но всегда присутствовал в качестве общей отправной точки для дискуссий об экономических реформах в эпоху рыночного либерализма. Поэтому важно разобраться, что же означает этот тезис.
Рынки, правительства и эффективность
После того как всяческие ошибочные аргументы в пользу приватизации разоблачены, центральное звено всей идеологии приватизации предстает в своей простоте. Остается тезис о том, что экономика, где все главные решения об инвестициях, найме работников и производстве принимаются частными фирмами, превосходит смешанную экономику, в которой правительства имеют большой вес в таких решениях. Это означает, что достаточно сделать фирмы частными и позволить им свободно конкурировать в открытой борьбе, и их стоимость обязательно вырастет.
Если гипотеза эффективного рынка, гласящая, что рынок всегда лучше альтернативных институтов, – это кнут, которым рыночные либералы стегают своих оппонентов, то доводы о приватизации – это пряник, сулящий улучшение экономических результатов как непременное свойство частной собственности. В своей наиболее сильной форме идеология приватизации заявляет, что частные фирмы выигрывают у государства в производстве абсолютно всех видов товаров и услуг – даже тех, которые традиционно финансировались и производились государственным сектором, таких как образование. В этом утверждении есть краткосрочная составляющая – частные предприятия работают с меньшими издержками, чем их государственные конкуренты, – а также долгосрочная – приватизация улучшает инвестиционные решения.
В краткосрочной перспективе частные предприятия всегда более эффективны, чем соответствующие государственные, потому что частная собственность создает стимулы. Не вдаваясь в детали, это утверждение верно лишь постольку, поскольку прибыльность служит хорошим индикатором эффективности, что маловероятно при наличии серьезных провалов рынка. Частные фирмы управляются менеджерами, которые могут нести, а могут и не нести ответственность перед акционерами. В общем, благосостояние и менеджеров, и акционеров тесно связано с повышением прибыльности, но для акционеров эта связь более прямая.
Иначе обстоит дело с государственными предприятиями, которые подотчетны правительству и опосредованно каждой из групп, на запросы которой правительство должно отвечать. При наличии провалов рынка такая подотчетность может приносить выгоды, поскольку государственные предприятия в большей степени нацелены на положительные результаты для всего общества – даже за счет прибыльности. Однако если провалы рынка незначительны, система подотчетности может тормозить эффективные решения. Как было отмечено в 1970-е годы теоретиками общественного выбора, подотчетность может быть использована группами интересов как предлог для получения привилегий, таких как более высокая оплата труда для состоящих в профсоюзе рабочих или более высокое качество обслуживания для политически значимых клиентов.
Для обоснования долгосрочной пользы от приватизации допускают, что частные фирмы лучше, чем государственные предприятия, умеют распределять инвестиции. Маяком для частных инвестиций служит анализ рисков и доходов, осуществляемый инвестиционными банками и рынками ценных бумаг при содействии рейтинговых агентств, а также наличие развитых рынков сложных деривативов. Таких результатов, как утверждается, не смог бы достичь ни один инженер с его, на первый взгляд, более «рациональными» расчетами требуемых капиталовложений в те или иные виды инфраструктуры и последующим координированным внедрением инвестиционных программ. Глобальный финансовый кризис доказал, что большую часть минувшего десятилетия рыночные оценки относительных рисков и доходности альтернативных видов инвестиций не имели ничего общего с реальностью.