Все-таки на свете есть такие зомби, которых можно убить раз и навсегда. И похоже, что глобальный финансовый кризис наконец похоронил идею о сплошной приватизации. Во всем мире теперь очевидно, что правительства обязаны выступать как верховный гарант экономической и финансовой стабильности.
Даже группы крайне консервативного толка, такие как «Движение чаепития» в США, выступавшие против спасения банковской системы при Джордже Буше-младшем и программы стимулирования экономики при Бараке Обаме, перевели огонь своих орудий на злоупотребления, будто бы имевшие место при расходовании государственных средств. Причем даже в этом политическом лагере действительно минимальное государственное участие не вызывает энтузиазма, о чем можно судить по великолепному в своей прямоте заявлению одного из «чайных» протестующих: «Пусть государство уберет свои руки от моего Medicare[131]». Хотя большинство правых старались избежать столь очевидного внутреннего противоречия, они, по замечанию Пола Кругмана, уже не надеются прикончить или приватизировать опору американского государства всеобщего благосостояния – программу Medicare и систему социального страхования.
То же самое происходит и за пределами США. Консервативная партия Великобритании, некогда при Маргарет Тэтчер пролагавшая для остальных тропу к приватизации, объявила, что разрешит работникам государственного сектора создавать кооперативы для управления школами и центрами занятости. Хотя, естественно, возникает беспокойство, не попадут ли они в конце концов в частные руки, важно, что даже партия, всегда выступавшая главным апологетом приватизации, теперь должна изворачиваться, защищая свою политику.
В других странах Европы последствия глобального финансового кризиса были тем болезненней, чем глубже в них укоренилась идеология всеобщей приватизации. В Исландии еще пару лет назад в торжественной обстановке проходил слет ультрарыночного общества Mont Pelerin Society, теперь же эта страна медленно движется к национальному банкротству. В Ирландии дела обстоят не лучше. Государства Прибалтики буквально находятся на грани краха. Даже в Греции, где, казалось бы, все сводится к превышению расходов над сборами, если присмотреться пристальнее, выясняется, что благодаря ряду квазиприватизационных мер проблема затушевывалась, пока не стала слишком запущенной для лечения.
Когда в странах, ранее являвшихся эталоном всеобщей приватизации, царит такой хаос, а ее идеологи вынуждены отступать по всем фронтам, слабо верится, что в обозримом будущем эта зомби-идея снова встанет из могилы. Что не означает, что государственные предприятия больше никогда не будут приватизироваться.
Разумные сторонники смешанной экономики никогда и не утверждали, что приватизация – безусловное зло. Обстоятельства переменчивы, и участие государства в одних отраслях экономики становится более предпочтительным, в других – менее. В этом случае приватизация государственных предприятий может быть совершенно обоснована. Но, увы, независимо от того, насколько она обоснована, всегда найдутся политики, которые с радостью падут в объятия приватизации и ее соблазнительных оправданий.
Ключевое условие стабильности смешанной экономики состоит в том, что колебания между частным и государственным секторами должны взаимно погашаться и уравновешиваться. Приватизация допустима, но она должна возмещаться расширением государственного участия в форме создания новых государственных предприятий, расширения существующих или – в случае явного провала частной формы собственности – национализации либо ренационализации частных фирм.
Зомби больше не вернется: смешанная экономика
Признать, что приватизация отнюдь не так универсальна, как полагают ее сторонники, – не значит броситься в другую крайность, говоря, что всеобщей должна быть государственная собственность и что приватизация не оправдана нигде и никогда. Существуют широкие области экономической деятельности, такие как сельское хозяйство и розничная торговля, в которых государственные предприятия редко бывают прибыльными. Бюджет не может выигрывать от владения убыточными предприятиями. Сравнительно небольших потерь в прибыльности, связанных с ограничениями, накладываемыми государственной собственностью, уже достаточно, чтобы свести на нет все преимущества от более низкой стоимости капитала.
В особенности довод о высоких издержках за пользование акционерным капиталом неприменим к малым некорпоративным предприятиям, которые в любом случае не имеют внешних акционеров. У предприятий малого бизнеса издержки за пользование внешним капиталом, в основном в форме банковских займов, обычно высокие. Однако при более высокой стоимости капитала по сравнению с государственными предприятиями и крупными частными корпорациями мелкий бизнес выигрывает в эффективности благодаря тесной связи между функциями собственности и управления.
Представление, что перед нами выбор – либо чистый капитализм laissez-faire, либо всеобщая социализация экономики, – следствие того, что можно назвать «великим забвением» уроков смешанной экономики. Смешанная экономика никогда не была и не является простым компромиссом между двумя крайностями. Скорее, она была формой эффективного и плодотворного взаимодействия частного и государственного секторов. Равнодействующая этого взаимодействия будет время от времени смещаться, иногда требуя приватизации государственных предприятий, иногда – расширения государственного сектора через национализацию или создание новых предприятий.
В этом выводе нет ничего удивительного, так как он – просто повторение общепринятой точки зрения, преобладавшей на протяжении большей части послевоенного периода. Тем не менее он несовместим с идеологией рыночного либерализма, воцарившейся после экономического кризиса 1970-х годов. В мышлении рыночного либерала провалы частного сектора и сохранение значительного государственного сектора по производству товаров и услуг – это результат беспочвенного политического сопротивления рыночным реформам.
Смешанная экономика
Чтобы найти правильный баланс между государственным и частным секторами смешанной экономики, не нужно изобретать ничего кардинально нового в экономической науке. Главная нерешенная задача, стоящая перед экономистами, – глубже понять, почему на рынках капитала могут возникать провалы, а стоимость акционерного капитала столь высока. Здесь вовлечены несколько факторов, и выводы, касающиеся стоимости акционерного капитала, зависят от их взаимодействия.
Во-первых, как говорилось в гл. II, на рынках акционерного капитала образуются иррациональные пузыри, которые затем лопаются. Поэтому инвестиции в акции колеблются гораздо сильнее, чем размер корпоративных прибылей, на основе которых рассчитывают доходность по акциям. Как следствие, риск по вложениям в акции более высокий и недооценивается моделью CCAPM, соответственно, норма доходности, запрашиваемая инвесторами, также выше.
Во-вторых, многие значимые риски, такие как риск безработицы, не могут быть застрахованы. Наличие этого «системного риска» делает инвесторов менее терпимыми к риску по акциям, приносящим низкую или отрицательную доходность во время экономического спада, когда риск безработицы повышается. Наконец, на рынке акций в очень разных положениях находятся крупные и политически влиятельные игроки, такие как Goldman Sachs, гарантирующие себе высокую доходность, и обычные мелкие инвесторы, которые, понеся убытки, покидают рынок.
В той степени, в которой эти провалы устранимы, премия по акциям будет снижаться, и предоставление товаров и услуг частным сектором будет становиться все более оправданным.[132] Пока же экономистам нужно перестать соревноваться в поисках хитроумного ответа на загадку премии за риск и сосредоточиться на анализе запутанной действительности.
Существующая теория естественной монополии и провалов рынка указывает на отрасли, где государственная собственность окажет, скорее всего, благотворный эффект. Это подтверждается и тем фактом, что в самых разных странах границы между частными и государственными отраслями по большей части совпадают. Эти границы время от времени смещались, но участие государства было более частым в капиталоемких отраслях с естественной монополией и в предоставлении общественных услуг, таких как здравоохранение и образование.
В отраслях, где остро стоит проблема провалов рынка, государственная собственность выглядит наиболее убедительным вы ходом. Так, для инфраструктурных отраслей есть несколько важных моментов. Во-первых, из-за высокой премии за риск и вытекающей отсюда проблемы близорукости решений, частные владельцы инфраструктуры инвестируют мало либо не столько, сколько необходимо для максимизации долгосрочной выгоды. Во-вторых, объекты инфраструктуры создают положительные внешние эффекты, которые не отражаются в доходах, получаемых владельцами этих объектов. Например, высокое качество транспортной инфраструктуры повышает стоимость земли в этом районе. Наконец, существуют трудности, связанные с естественно-монопольным характером многих инфраструктурных отраслей.
Что касается социальных услуг – здравоохранения, образования и проч., то разрыв между реальными условиями предоставления этих услуг и условиями, теоретически необходимыми для оптимальности рынка, настолько велик, что экономический анализ этих отраслей – невероятно трудная задача. Самые крупные проблемы возникают с информацией, неопределенностью и финансированием.
Ценность медицинских и образовательных услуг во многом обусловлена наличием у врачей, медсестер, учителей особых знаний, а также их способностью применять эти знания на благо пациентов или учащихся. Напротив, стандартный экономический анализ рынков исходит из предпосылки, что обе стороны одинаково хорошо осведомлены о природе товара или услуги. Асимметрия информации тесно связана с тем обстоятельством, что сложно предсказать заранее, какие выгоды принесет оказание медицинских или образовательных услуг, а иногда это трудно установить даже задним числом. Отсюда, в свою очередь, возникает серьезная трудность их финансирования через рыночные механизмы медицинской страховки или студенческого займа. В той или иной форме государственное участие в финансировании здравоохранения и образования неизбежно. Но как только государство начинает частично или полностью платить за услуги, наименее затратным выходом становится прямое предоставление этих услуг государством.
Наоборот, частное предоставление услуг наиболее предпочтительно там, где эффективен небольшой масштаб деятельности, при котором может конкурировать достаточно много фирм; где рынки хорошо функционируют, поощряя фирмы внедрять инновации и удовлетворять потребительский спрос и устраняя фирмы, не прошедшие отбор по качеству услуг. В частности, в секторах, где доминируют малые и средние предприятия и где крупные корпорации не в состоянии эффективно конкурировать, государственные предприятия едва ли способны проявить большее проворство. История моего родного штата Квинсленд, где в начале XX века были неудачные эксперименты с государственными мясными лавками, отелями и зверофермами, подтверждает этот вывод.
Всегда будет существовать ряд промежуточных случаев, в которых лучшее решение неочевидно. В зависимости от конкретных исторических обстоятельств или местных особенностей в разных обществах выбор падет на государственное обеспечение таких услуг (обычно в форме коммерческого государственного предприятия), частное предоставление услуг под надзором государства или некую промежуточную форму, такую как государственно-частное партнерство.
В отличие от большинства рассматриваемых в книге идей, смерть идеологии приватизации – это уже свершившийся факт. Скорее всего, большая часть экстренно национализированных во время глобального финансового кризиса предприятий вновь станут частными. Но право государственной собственности быть предметом публичной дискуссии и обсуждаться в качестве реального, а иногда просто необходимого варианта уже не отнять. Смешанная экономика обрела вторую жизнь и больше никуда не денется.